中国协商治理研究文献综述与评析

第27卷　第10期Vol.27　No.10北京印刷学院学报Journal of Beijing Institute of Graphic Communication 2019年10月Oct.2019中国协商治理研究文献综述与评析闫兴俊(中国矿业大学公共管理学院,江苏徐州221116)摘　要:协商治理是推进国家治理体系与治理能力现代化的题中应有之义,在我国学术界引起了研究热潮㊂在现有文献基础上,梳理㊁分析㊁总结学者们有关协商治理的概念内涵㊁出场路径㊁价值㊁实践形式㊁困境与挑战㊁优化路径这五个基础问题,同时提出了未来深化协商治理研究应该完善中国式协商治理理论体系㊁拓宽多学科领域的研究㊁增加协商治理纵向与横向比较研究,以期为今后的协商治理研究贡献绵薄之力㊂关键词:协商民主;协商治理;国家治理;文献综述中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:1004⁃8626(2019)10⁃0081⁃05 党的十八大报告中指出, 社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式,要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛㊁多层㊁制度化发展”[1],党的十八届三中全会㊁十九大报告和国家领导人在各种场合的讲话中均多次涉及协商民主㊂由此,国内学术界掀起了学习㊁研究协商民主㊁协商治理的热潮,相关研究成果大量涌现㊂作为协商民主的实践形式和衍生理论,协商治理研究从2013年开始盛行,研究热度逐年递增㊂研究成果就中国特色的公共事务治理之道 协商治理的概念内涵㊁来源㊁价值㊁实践形式㊁存在问题及改进路径等方面展开论述,本文将近些年来的代表性研究成果综合㊁论述㊁评析如下㊂一㊁协商治理的出场路径与概念辨析(一)协商治理的出场路径协商治理不是无源之水,无本之木,学术界对协商治理起源的论述相对而言数量不多,当前对协商治理出场路径基本上形成三种解释途径㊂1.西式起源论㊂以钟金意㊁钱再见㊁张敏为代表㊂钟金意㊁钱再见认为,一方面协商治理的理论基础在于协商民主理论,后者所具有的丰富内涵,尤其是协商民主的包容性㊁有效回应性和公共责任性为协商治理实践提供了丰沃的理论土壤㊂另一方面西方治理实践从政治与行政二分,到新公共行政再到新公共服务的不断变化,逐渐重视民主要素,是产生协商治理的实践基础[2]㊂张敏与其观点相似,认为协商治理在理论上来源于协商民主理论,在实践上产生于一些国家和地区中早已存在的协商治理实践,比如公民大会㊁公民陪审团㊁参与式预算[3]㊂2.治理理论的中国化论㊂即将西方的治理理论与中国的实践创新结合起来,以王岩和魏崇辉等人为代表㊂王岩和魏崇辉认为当代中国的协商治理是对西方治理理论的学习借鉴,更是超越㊂中国语境下的协商治理有追随西方善治理论的一部分,更大程度上是在马克思主义国家观基础上,中国历代领导集体与人民在中国革命与建设历程中对马克思主义国家理论创新性转化与创造性发展的结果㊂同时 和则相生” 为政以德”等中国传统治理思想与实践是其生存发展的土壤,中国特色社会主义制度是其存在场域[4]㊂汪旻艳指出,协商治理的 产地”在民主政治发达的西方,但是无论如何西方的协商治理与我国的协商治理有着本质差异,是我国政治制度的属性和优势,在特点与实践层面也和异于西方[5]㊂中国语境下的协商治理是中国共产党人以高度的政治自觉和政治敏锐度,在汲取西方先进经验的基础上,以中华传统政治文化为背景,立足国情,在实践中进行的批判性继承和创造创新㊂3.本土起源论㊂从中国治理变革的历史逻辑上,在社会主义民主㊁中国特色的协商民主途径上,以治理理念和工具创新的视角提出协商治理,以王浦劬为代表㊂王浦劬认为, 中国的协商治理产生 收稿日期:2019⁃06⁃12于协商政治与协商民主,是中国共产党基于中国历史㊁国情㊁政情㊁社情和民情,在长期的人民民主政治实践基础上创造和发展的”[6]㊂胡象明等人也持有相同的观点, 协商治理思想是应时代和实践的需要而产生的,它植根于新时代中国特色社会主义实践,因此它是具有鲜明的中国特色和中国价值的治理理念”[7]㊂张艳娥认为中国目前流行的协商治理是我国治理实践变革的结果,从党政合一的 全能型”治理,演变为党政力量对社会领域的 吸纳式治理”,最终生成国家与市场㊁社会平等的协商治理[8]㊂这一途径具有极强的中国特色,在西方治理理论主导的情况下保持清醒,力求以中国之道治中国之事㊂协商治理是协商民主的现实形式,学术界存在的协商治理出场路径的争议本质上是关于协商民主起源的分歧㊂目前协商民主的起源有本土和西方两种论述㊂在西式起源论下,协商民主英文为 deliberative democracy”,源于毕塞特等人对精英民主的补充和修正,与多党竞争㊁利益集团林立的西方政治背景相契合㊂在中式起源论中,协商民主是中国共产党在长期实践中形成的,以聚合民意,有事商量着办为目的,人民民主和党的群众路线是其逻辑起点,更加体现实质民主维度㊂英文的 de⁃liberative democracy”最初有 审议民主” 审慎民主”等多种译本,因为中国有 政治协商”的概念,为了更好地被学者接受,终以 协商民主”为译名㊂其实中国与西方的协商民主同名,但不同系㊁不同调㊂故而,笔者认为中国所谈的协商民主是中国内生的,所探讨的协商治理也应该是具有极强中国基因的㊂有些学者在没有弄清楚理论根源与成长路径的情况下,用 协商治理”分析中国的各层次治理中存在的问题,这是极其危险的㊂(二)协商治理的概念辨析何谓协商治理?这是每一位研究此问题的学者必须深究㊁探明的问题㊂回顾近几年国内以协商治理为问题域的文献,笔者发现不同学者对协商治理概念界定深受出场路径的影响,协商治理的三种来源路径大致催生了学界对协商治理概念的两种主流定义㊂1.治理范式论㊂在协商治理是纯粹的西方治理理论产物和在西方基础上进行中国化的改良这两种西式出场路径影响下,认为协商治理是一种治理模式㊁治理方式㊂张敏认为, 协商治理是在公共事务的管理中,通过理性的公民参与,在公共决策中发挥重要作用的治理方式”[9],并进一步将其升华为一种新型的参与式治理㊂持有相同观点的还有李建, 协商治理是指在国家治理现代化过程中运用协商民主理念与方法形成共识的民主治理范式”[10]㊂这意味着协商治理有着与传统的公共行政范式㊁新公共管理范式㊁新公共服务范式相比肩的地位㊂2.政治机制论㊂尊崇第三种路径即协商治理是土生土长的治理体制和模式,将其设定为特定的政治机制㊂王浦劬的 协商治理是实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制”[6]的观点被很多研究者引用和转述㊂他们认为,协商治理是政治主体基于政治组织和公民的政治权利,以协商㊁对话的程序和形式达成 国是商定㊁政策决定㊁事务解决㊁矛盾化解㊁权利保障和利益实现”[11]的特定政治机制㊂3.协商过程论㊂除上述的两种主流界定外,还有一些学者从治理实践的角度,从微观运行着手,研究协商治理的运行逻辑,提出 协商治理是多元治理主体在特定的公共主题下,围绕相关议题开展对话和协商,话语结构的共享和理解,达到消除分歧与偏见,实现 重叠共识’的协商过程”[12]㊂以上关于协商治理概念的三种分类界定,分别从宏观的治理形式㊁中观的政治机制㊁微观的协商互动过程逻辑展开,有助于全面深刻理解协商治理内涵,为进一步的研究奠定了较好的基础㊂对何谓协商治理,还可以按照以下逻辑展开:协商主体包括各政党㊁政治组织㊁社会团体和公民在内的多元治理主体,治理主体之间互动关系按照不同的协商治理实践类型分别对应㊂协商客体是特定主题下的相关议题㊂协商形式以自由㊁平等的对话㊁讨论㊁辩论等话语交往方式为主,在协商民主理念与方法的支撑下提出相关政策建议和理由㊂协商目的在于促进公民参与,实现公共利益最大化,实现社会的良政善治㊂协商结果以达成共识为预设,形成共识并转化为具体的政策,也可能或者因意见冲突较大未能达成一定共识,却对问题有了更全面㊁细致的思考,即有协商优于无协商㊂简言之,中国情景下的协商治理就是在国家和社会治理中,公共权利机构㊁利益相关方和公民基于某一与公共利益相关的议题,通过沟通㊁聆听㊁讨论㊁辩论,力求消除分歧,同时又求同存异的中国特色的协商民主治理模式㊂28北京印刷学院学报2019年二㊁协商治理的价值对协商治理意义与价值的探讨是协商治理理论与实践研究的题中应有之意㊂如果协商治理对中国目前推进国家治理体系与治理能力现代化等方面的价值有限,聚焦协商治理的意义就值得商榷㊂关于协商治理价值与意义所在,学术界主要从政治功能与社会功能两方面来把握㊂协商治理的政治功能:有助于推进国家治理体系和治理能力现代化㊁推动经济社会文化的繁荣发展㊁推进协商民主和选举民主进程[13]㊁保障了人民当家作主[14]㊂协商治理的社会功能:其一,平衡执政党㊁市场和社会之间的利益[15]㊂其二,保证公共权力得到有效的监督和制约,防止公权力的 任性”使用[16]㊂其三,实现决策科学化和公正化[17]㊂其四,形塑公民素质㊂提高公民之间的信任感㊁归属感和合作一致的意愿,教育公民㊁提高公民参与能力[18]㊂笔者以相互作用的视角,将关于协商治理价值的论述总结并补充为以下方面㊂对于执政党而言,协商治理的外向作用力有利于促进国家的有效治理,践行中国共产党人民主权,执政为民的理念,内向作用则体现为巩固执政基础,提升执政合法性和执政能力方面㊂对政府而言,协商治理对外能够吸收公众参与,群策群力,促进政府科学㊁民主决策,同时对内也是对政府公权力的有效监督㊂公众在参与政府治理,行使人民当家做主权力的同时,在协商参与过程中锻炼参政议政能力,掌握协商技巧,提升自身政治素养,增强协商意识㊂总言之,协商治理符合中国特色社会主义民主政治的内核要求,是实现从统治㊁管理到治理伟大跨越的内在推动力,是党的领导与广泛有序政治参与的有机统一,具有巨大的政治优势,对当代中国从民众到执政党,从社会到国家层面不断向前推进治理,繁荣社会主义民主意义重大㊂三㊁协商治理具体实践形式(一)微观层面上聚焦个案的案例分析何包钢深入地描述了广东某地在处理 出嫁女”问题时进行的协商民恳谈会,叙述了具体流程设置㊁各方观点的碰撞㊁协商结果的达成路径等内容,并对其反映出的协商治理机制中的问题进行了论证[19]㊂王庆从理念层面㊁程序层面㊁主体层面和制度层面分析了广州市政府通过协商治理成功实现邻避冲突的现实案例[20]㊂张翔以沿海某区的T 社区为个案,对该社区的 民意表达工作室”进行了分析和研究,全方位地呈现了 民意表达工作室”的权力配置与运作流程[21]㊂严宏分析了安徽省H村的村民理事会的内在运行机理[22]㊂这些具体的个案研究,深刻剖析了案例的流程设置,人员参与,协商过程等协商治理实践中不可或缺剖析运行机制,为如何运用协商治理理论来设计和指导治理实践提供了可复制的参考材料㊂(二)中观层面上关注特定群体领域的实践章荣君认为从精英主政模式转变到协商治理模式是村民自治转型的必然要求[23]㊂王可园也做了类似的论述[24]㊂也有研究者将协商治理运用到网络群体性事件[25]㊁高校管理㊁突发事件应对等其他方面㊂协商治理的特征群体类型多元,异质化程度高,中观层面的研究为促进协商民主广泛㊁多层㊁制度化发展累积了丰富的经验㊂(三)宏观层面上的整体性分类㊂池忠军将协商民主形式概括为政治协商,行政协商,社会事务协商和基层自治协商[26]㊂党的十八大报告中将其细分为:政党协商㊁人大协商㊁政府协商㊁政协协商㊁人民团体协商㊁基层协商和社会组织协商[1]㊂王浦劬的论述也很具代表性:一是政党之间的协商,如民主协商会,小范围谈心会;二是以人民政协作为桥梁的协商,主要采取政协全体会议,主席会议等形式;三是政府与公民之间的协商,如民主恳谈会,网络问政;四是基层群众实践的自治性协商,如党群议事,居民论坛[11]㊂分类的差异源于分类标准的不同,并无绝对的对错之分㊂笔者认为还可以从以下角度展开理解㊂从纵向权力设置来看,可分为国家宏观层面的协商治理,包括政党协商㊁人大立法协商㊁党内民主协商;地方政府层面的协商治理,即行政协商;基层自治层面的协商治理,如通过城市居民委员会㊁农村村民委员会,建立社区民主议事会等基层民主自治渠道的协商㊂从参与主体来看,协商治理可以分为精英型协商和大众型协商,前者包括政治协商㊁行政协商等党际㊁府际之间的协商和各级人大的协商,协商议题关涉范围大,影响人数多,参与者以政治精英为主,普通大众被排斥在外㊂后者主要是基层群众自治性质的协商,在党委㊁政府的引导和组织下,以居民㊁村民等民众为主体围绕日常公共事务进行形式各样的协商㊂38第10期闫兴俊:中国协商治理研究文献综述与评析四㊁协商治理遭遇的诘难与优化路径(一)协商治理遭遇的诘难一般而言,理论与实践之间存在差异,实践效果往往与理论预设有出入㊂关于协商治理的文章数量已有很多,除池忠军㊁王岩㊁钟金意和钱再见等人对协商治理遭遇的诘难论述较多之外,系统对此进行分析和阐释的研究不多,部分学者倾向于直接使用协商治理㊂已有的论述本质上主要是从理论与现实两个层面展开㊂1.理论困境㊂一是学界目前对协商治理的概念内涵㊁理论地位等未达成共识[4]㊂二是协商治理的理论预设与复杂的社会现实耦合难度大㊂如协商主体之间地位不平等[16];主体的议政能力如妥协能力㊁政治技能如演说能力尚不能符合协商治理的前提预设等[2];共识障碍和价值追求偏离导致协商目标难以实现[2],公共性的假设与多元利益分化之间存在悖论[27],即有协商不一定有民主㊂2.现实困境㊂一是协商民主在纵向传导过程中存在被抽象化的问题,由于官本位思想的制约,协商过程流于形式,规范性较低㊁程序不科学㊂二是协商结果的落实存在不确定性,缺乏复查回访机制和监督机制[26]㊂三是制度保障不完善㊂有效推进中国协商治理发展的法律和制度资源稀缺[28],基层协商民主的制度安排粗线条,制度文本与制度执行效果之间差距较大[29],协商代表的产生机制不健全㊂四是协商治理的通道和路径相对比较匮乏[28]㊂此外,在农村开展基层协商治理的还存在成本过高和基础社会建设不到位等实际问题[30]㊂应当看到,找到协商治理的理论短板与实践困境,并不是要否定它的价值,是为了在日后的实践应用中能够有的放矢的改进,更好地为中国特色社会主义服务㊂(二)协商治理的优化路径关于协商治理在理论与实践中出现的问题,学者们各自提出了建设性的优化路径㊂张爱军和王春喜将协商治理的基本路径概括为制度化㊁程序化㊁法治化㊁网络化和模式多样化六种治理方式[13]㊂具体可以分解为:基础层面,协商治理的根本政治保障是要加强中国共产党的领导[31],树立人民主体和权责一致的理念[32]㊂制度建设层面,要推动协商决策模式制度化,完善相关运作机制,健全监督体系[33]㊂以基层公共事务决策为突破口,完善协商程序,合理衔接协商民主与现有的选举民主,推进基层协商治理制度化,进一步促进国家治理层面的协商民主制度化建设[29]㊂主体培育层面,人民是党推进公共事务协商治理的重要支撑,要通过宣传教育培训和基层协商实践等途径[32],培育人民理性即公共精神[26]㊂集中培育治理主体的协商能力,培养其公共理性以及获取㊁理解和运用信息的能力,培养其讲故事㊁陈述㊁问候等协商对话能力[12],同时运用专家的力量来弥补大众协商能力有限[34]㊂重视培育社会组织,如给予部分社会组织以资金支持和政策扶持,完善社会组织的培训教育机制等[17]㊂主题选择上,通过建立完善的利益代表机制和声音表达机制,科学确定公共主题[12]㊂平台建设上,除两会协商和基层民主协商外,应该探索其他的制度化㊁常态化㊁规范化的协商渠道,丰富协商治理的实践界面[28]㊂在中国目前的政治环境㊁社会背景下,要完全克服协商治理运行中的摩擦任重而道远㊂对协商治理各项元素进行创新性转化和创造性发展,还应该做好以下几点㊂首先,要完善协商代表的产生机制,规定代表人数比例㊁性别比例㊁知识素养㊁所代表利益群体的平衡等等㊂其次建立健全协商结果转移转化机制㊂同时,要有执行结果评价机制,对效果进行评估,以确定有协商是否优于无协商㊂怎样的程序规则是有效㊁合理的,需要在实践中不断检验和修正㊂再次,协商治理重点在协商,在于协商过程中的观点交流,目的是增加理解,减少政策执行阻力,不应苛求全体一致㊂五㊁余论现有的研究成果数量多,层次丰富,涵盖了从定义到实践操作的方方面面,为更深入的理论探讨㊁政治实践打下了坚实的基础,为实现国家治理体系与治理能力现代化提供了有力支撑㊂应该说,基本共识已经达成,总体研究尚处于起步阶段㊂纵观近年来的成果,确实还存在着薄弱环节㊂第一,国内尚未形成系统完备的理论体系,以协商治理为名的著作尚无,导致部分研究盲目跟随西方,照搬照套西方模板和框架,忽视了中西方政治文化的巨大差异㊂或者将协商治理当做一个机械模型,忽视了对理论本身存在的问题的关注㊂今后的研究应着重构建中国特色的协商治理研究理论与实践体系㊂第二,已有研究大多从公共管理学科的治理理论,政治学学科的民主角度去论述,缺少从社会学㊁法学㊁经济学㊁教育学等其他学科领域48北京印刷学院学报2019年开展的研究㊂单一学科研究视角有限,应该加强多学科㊁多领域的研究,以拓宽视角,全方位㊁多层次地审视和检验协商治理㊂第三,协商治理与治理理论㊁协调治理㊁网络治理等类似理论的横向比较研究匮乏,应进一步加强相似理论之间的比较分析,否则会陷入越用越乱的困境㊂同时也要增加以时间为标尺的纵向对比分析,剖析协商治理的纵向演变过程㊂协商治理研究在中国方兴未艾,出现诸多争议也是在所难免的,应该以开放㊁包容的态度推动协商治理理论与实践研究㊂以创新的眼光审视问题,加强学术交流,提升理论的影响力,让协商治理发挥应有作用㊂参考文献:[1]　胡锦涛.坚定不移地沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012⁃11⁃09(2). 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