如何定位政府在旅游业发展中的作用

如何定位政府在旅游业发展中的作用
法国是世界第一旅游大国，其旅游业不论在开发、管理与服务，还是理论研究与实践方面，都走在世界的前列，值得我们借鉴学习。

笔者借在法国学习的良机，考察了城市、乡村和山地等不同类型的旅游目的地；详细研究了法国旅游发展的系列成果；结合本人旅游工作和管理经验，对比研究了中法旅游管理体制和中法各级政府在旅游产业发展中扮演的角色、发挥的作用等，对我们的旅游工作具有学习借鉴价值。

一、各国旅游管理体制演进走势
由于经济发展水平、行政管理体制、具体国情的不同，各国旅游管理体制的表现形式和具体内容有所差别，主要有市场促进、政府主导两种类型。

1、市场促进型：欧美国家的旅游业一般从国内旅游起步，在发育成熟的市场经济和完备的商法体系环境下，以民营旅游企业为基础，在市场经济的环境中自然发育、长期发展，在这个过程中政府积极地参与旅游发展，一般较少采取行政干预，主要是支持非政府组织的发展及协作，并通过市场调节或行业自律规范、发展旅游业。

2、政府主导型：发展中国家或从计划经济转型的国家旅游业大多从接待入境游客起步，交通客运、服务设施和相关消费法规又不完善，为了解决和协调接待入境游客中面临的众多问题，在发展旅游业的初期，政府必须采取较多的行政干预措施，不仅旅游主管机构兼有开发建设、经营管理、市场监督和宣传营销等众多职责，甚至直接开发旅游接待设施、经营国有旅游企业等。

二、法国旅游管理体制
法国的旅游管理体制因其创造了“世界第一旅游大国”的卓越成绩，受到世界各国旅游同行的关注。

（一）基本情况
法国1910年成立国家旅游局，1997年起由一名副部级的国务秘书专管旅游局。

各省都设有旅游局。

2009年5月，法国旅游局与法国旅游发展监督局联合组建法国旅游发展署，负责法国旅游业的发展推广。

同年，法国成立了“旅游战略委员会”，该委员会由旅游业界知名人士、旅游
企业负责人组成，主要负责寻求对策，提升法国旅游吸引力，确保法国世界第一旅游目的地国的地位。

法国另设有“法兰西之家”、旅游工程规划署、国家旅游咨询署、国家旅游观察研究署、法国度假支票署等机构，形成了政府部际协调决策—行政机构主管—行业组织协调自律—专业机构宣传推广的旅游管理体制与运行机制。

（二）三点特色
1、宏观指导、政企分离
政府逐步从直接开发、经营和管辖具体的旅游服务运行中逐渐退出，减少对微观经济运行的干预，主要采取政策指导、法律规范、部门协调和信息引导的手段，规范市场秩序、推进市场促销、提升产业素质，政府旅游主管机构从全方位的“开发/建设/经营/管理局”，向国家旅游形象推广和旅游目的地的整体宣传为主要职能的“服务局、促进局”转型。

2、政事分工、行业自立
政府行政主管机构与旅游行业组织及企业之间“公私合作伙伴”关系不断深化，各类旅游行业组织、中介机构和非政府组织不断成长。

部分原来由政府行政主管机构的职能转向旅游行业组织、中介机构和非政府组织，如行业服务标准制定推广、服务质量监督、从业人员培训、市场调研、信息分析和咨询服务等。

这样政府行政主管机构可以从繁琐的行业管理事务中解脱出来，集中精力研究制定旅游发展战略、法规政策、发展规划、部门协调和国际联络等产业发展的大政方针，上为中央政府决策协调提供方案，下为行业企业提供指导、服务。

3、公私合作、专业促销
旅游宣传推广由政府主管机构包揽向主管机构与行业组织结合转型，从行政式宣传向专业化、市场化促销转型。

越来越多的国家建立政府主导、行业合作、企业参与、专业运作的市场营销的宣传推广机构，最为成功的是法兰西之家、日本观光振兴会、澳大利亚旅游委员会、新加坡旅游促进局等。

这些专业促销机构一般都成立董事会，由政府主管部门代表、旅游行业组织代表和市场营销专家组成，雇佣市场促销专业人员，开展市场调研、制定营销计划、组建国外旅游宣传推广机构，进行符合市场经济规律的专业化宣传推广。

宣传推广资金主要由政府财政拨款，同时由行业协会等社会组织资助。

三、三点体会
当前，万盛正在探索实践“政府主导、企业主体、市场运作、社会参与”的管理模式，探索既符合万盛区情，又符合旅游规律与发展趋势的旅游管理体制和模式，是万盛建设重庆都市首选生态旅游休闲度假区的一个题中应有之题。

结合法国学习体会和万盛旅游工作实际，就“政府主导型”旅游管理体制中，如何定位政府在旅游业发展中的作用有如下体会：（一）“政府主导型”旅游管理体制中政府与市场的分工是明确的
政府主导型作为推动旅游发展的一种模式是有明确内涵的，它一不是排斥市场，二不是政府包办一切，三不是政府与市场之间没有分工。

因此，政府主导型不等于政府包办一切，也不等于以行政手段、计划方式来配置资源。

政府作用与市场作用在旅游发展实践中的分工，应该是比较清楚的。

一般来说，旅游业在发展规划制定、基础设施建设、整体形象宣传和市场环境优化等方面，要充分依靠和发挥政府的作用；在旅游投资、产品开发、市场价格和服务质量等方面，要充分运用和发挥市场的作用。

（二）“政府主导”型模式中政府的主要作用
现阶段政府在旅游发展中应发挥的作用，主要包括三个方面：一是政府的旅游发展战略、整体形象促销、危机应对措施。

例如，埃及卢克索、印尼巴厘岛袭击旅游者的惨案，都是危害旅游形象和旅游环境的事件，最终都是由政府出面尽快消除不良影响的；以旅游形象的宣传为例，目前包括发达国家在内也没有完全脱离政府的作用，例如，亚洲金融危机以后，香港特区政府拿出上亿元港币成立了盛事基金，通过举办大型促销活动加快复苏旅游业。

二是由于经济还不发达而需由政府组织实施的公共和公益性建设。

例如，道路交通等基础设施建设、黄金周期间的旅游供应，社会治安、环境卫生、购物环境等，这些大多属于公共产品或公益事务，不仅单靠市场力量无法做到，就是旅游部门、旅游企业全力去做也有难度。

三是由于市场经济秩序尚不完备而由政府出面解决的问题。

例如，旅游市场的无序竞争、旅游运行的地方壁垒、旅游服务的非规范化等，由于旅游产品的综合性特征，旅游消费是否满意往往受制于较多因素，不仅涉及了旅游六大要素，而且具有地域上的关联性，还包括了有形产品与无形产品的结合，解决这些问题需要政府整合相关要
素才能得以解决。

（三）当前万盛政府应当发挥的作用
目前，一些观点认为，如果当地政府难以直接拿出钱来“主导”旅游发展，就觉得政府的主导作用发挥不了，还是交由市场去主导吧。

这种看法，不仅是对“政府主导”发展模式的误解，而且把市场作用与政府义务对立了起来，属于思维和认识上的一种简单化，与“既然已经搞市场经济了，就应该由市场主导”的观点一样简单。

万盛作为经济欠发达和市场化程度不高的地区，从现实情况看，在基础设施较差的情况下，希望通过招商引资来解决建设资金的短缺，真正“市场化”的投资商也不可能去冒这个风险，只有在必要的基础设施具备以后，开发商、投资商才有可能进行实质性的投资，这说明市场配置资源的基础性作用也不是无条件的。

一些欠发达地区旅游招商引资效果不明显、或根本就没有人来投资，问题就出在本该由政府设法解决的问题，政府没有能够去解决它。

因此，万盛要充分发挥政府作用并兼顾市场功能，坚持“政府主导、企业主体、市场运作、社会参与”的原则，实施“景区+旅游地产”一体化开发模式，政府实施黑山谷景区、石林景区深度开发，实施黑山交通、供电、供水、环保等基础设施配套建设，实施森林景观、农房改造和特色农业产业化基地建设；引进企业实施八角、天籁谷、江流坝、百花、椅子台等休闲度假项目建设。

通过政府做景区、做基础设施，吸引企业做休闲度假项目，到2013年，将黑山成功打造为世界地质公园、国家AAAAA级旅游景区、重庆都市首选生态旅游休闲度假区，把万盛建设成为全国重要旅游目的地，实现旅游人次700万（其中：境外游客5万人次），旅游综合收入35亿元；旅游投资规模累计达100亿元；旅游从业人员达2.5万人以上。