商业银行设立基金管理公司的法律分析

商业银行设立基金管理公司的法律分析一、混业探索——商业银行分业经营制度的政策突破2004年9月15日，中国人民银行召集四大国有商业银行负责人，讨论商业银行发展基金业务和设立基金管理公司的问题。

会议就商业银行可发起的基金范围等问题达成了共识。

10月中旬，中国人民银行金融市场司又邀请银监会、证监会以及4家国有商业银行、9家股份制商业银行有关部门的负责人座谈，明确了商业银行设立基金管理公司的申请程序和监管分工。

国际发展研究中心金融研究所副所长巴曙松表示：银行设立基金公司，从严格方面上讲，就是混业的探索。

分业经营及混业经营的区分，实是针对银行及证券业务的分及合而言的。

在混业经营模式下，银行不仅可以经营存贷款等传统商业银行业务，而且可以参及证券、保险、信托等金融业务;分业经营模式下银行只能经营商业银行业务，不能参及证券、保险等非银行业务。

从我国金融业发展的过程来看，允许银行设立基金公司可以说是第二次混业探索。

第一次尝试开始于20世纪80年代。

当时受世界上金融创新思潮的影响，我国政府倡导银行的多元化经营模式，商业银行不仅被允许开办信托机构，并且担当起中国证券市场的创立者和积极参及者的重任。

但是这次金融混业的尝试最终未能成功，到了1992年下半年，房地产和证券出现投资过热，国内金融秩序出现混乱。

1993年国务院发布《关于金融体制改革的决定》开始，我国结束了原来金融业混业局面，走上金融分业经营、分业监管的道路。

1995年《商业银行法》规定，商业银行不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产，更不得向非银行金融机构和企业投资，所以银行长期被阻隔在资本市场之外。

同年出台的《保险法》第6条、第92条也禁止保险公司以外的个人或机构经营商业保险业务，保险公司更不得从事保险以外的经营活动。

1999年《证券法》更是明确规定“证券业和银行业、信托业、保险业分业经营，分业管理，证券公司及银行、信托、保险业务机构分别设立”。

这三部法律奠定了我国金融分业的法律基础，自此银行、证券、保险、信托等金融机构不得跨业经营金融业务，也不得进行相互投资。

随着我国经济的迅速发展，个人和企业在银行的存款大幅度增长。

但是在法律严格的分业经营规则下，贷款成为商业银行资金唯一的合法投向，因而银行极易将大量闲置的借贷资金用于投资和投机活动。

有关的调查结果也表明，以企业、个人为代表的微观经济主体挪用银行发放的贷款进行股票投资，已成为我国银行信贷资金进入股市最基本，也是规模最大的一条途径。

1998年8月，中国人民银行及证监会共同颁布了《证券公司进入银行间同业市场的规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场的规定》，终于为银行信贷资金进入证券市场提供了两条合法的渠道。

自此，证券公司和基金管理公司得以进入银行间同业拆借市场和国债回购市场扩大融资。

到了2001年7月中国人民银行出台《商业银行中间业务暂行规定》，又在制度层面认可了商业银行代理证券业务和保险业务、经营各类投资基金的托管业务的权限。

但是银行仅能以“代理人”和“托管人”的身份参及证券、保险和基金业务，还是“为他人做嫁衣裳”，并没有突破分业经营的限制。

这种局面到了2003年修改商业银行法时终于有了转机。

修改后的商业银行法虽然没有取消银行资金违规流入资本市场的禁止性规定，但在原有条款基础上增加了“但国家另有规定的除外”一段。

新法一方面仍然是一般性禁止银行资金流入股市，另一方面也为商业银行拓展业务范围，进行混业尝试提供了可能性。

而今年6月实施的《证券投资基金法》更扫除了障碍，该法第13条的规定为银行设立基金管理公司预留了法律空间。

需要指出的是，我国银证分业的法律制度并没有对金融集团的多元化经营模式造成限制。

只要不是由“银行系”下设机构从事非银行业务，那么金融集团完全可以“集团混业、子公司分业”的方式从事证券、银行、保险等多种业务，从而绕开法律设置的障碍。

我国目前已有的金融集团综合经营模式大致有两种：一种是经由国务院“特批”成立的金融控股公司，主要有中信控股公司和中国光大控股公司。

它们作为国有独资的控股公司，纯粹是为了实现对下属金融子公司和孙子公司的控股和投资而设立。

第二种是由产业资本控股多个金融机构而形成的金融集团，目前主要是指山东鑫源控股公司。

此外，还有国有商业银行在境外成立的银行控股公司。

由于三大金融业基本法的效力范围仅及于我国境内，因此我国金融的企业在境外的经营活动并不受分业经营的限制。

事实上，我国的四大国有商业银行中已有三家在海外成立了各自的金融控股公司。

这些公司通过注册成立子公司，就可以在境内从事证券、信托、保险这些非银行业务，从而绕开了我国《商业银行法》禁止银行投资于资本市场的强制性规定。

从某种意义上讲，国有商业银行早已突破了银证分业的限制，广泛地参及到了资本市场的各个领域。

此次央行明确表示支持国有商业银行设立自己的基金管理公司，其实质是走的银行控股公司路线，通过“集团混业、法人分业”的做法，在已有的分业法律制度下进行银证混业的探索。

要指出的是，银行控股公司不同于我国境内已有的任何金融集团模式，后者并未实现银行业及证券业的相互持股或投资，因此这次的政策显然突破了旧的分业体制;另一方面，银行控股公司只是实现了“集团混业”，集团内部仍然是相互独立的法人，银行业及证券业在业务上并没有真正融合。

政府有关部门表示，这样做有利于提高直接融资比重，分散银行间接融资风险，稳步推进商业银行改革，并为资本市场提供长期稳定的资金渠道。

对此我们不禁要问，允许商业银行设立基金管理公司能否实现预期的政策目标?尤其是我国目前的银行业监管体制是否可以应付这个新情况?二、无避险无交易——银行设立基金管理公司的风险防控问题(一)商业银行的营利困境我国金融市场成长时间很短，无论是交易主体还是可供交易的金融产品种类还是太少，长期以来实行的是以银行为主导的投资融资体系。

信贷融资过高产生的弊端是，企业融资过度依赖银行贷款，一部分企业却因为自有资本过低难以获得信贷的有力支持，同时也使全社会的融资风险过度集中到银行体系。

事实上， 1997年东南亚金融危机的发生就及这些国家“过度银行化”紧密相关。

这种现象在我国也已经存在：2004年上半年的统计数据显示，我国的间接融资比例仍高达82.7%. 而银行系统在资源分配上严重不平衡，截至2003年底，四家国有商业银行总资产达15万亿元人民币，占全部银行业资产总额的55%……结果，这四家银行承担了我国金融市场的绝大部分金融风险，它们自身的安全问题又决定了我国整个金融体系的安危!概括的说，由于法律严格的分业限制，商业银行在非银行金融机构的市场扩张下营利空间越来越小。

而不良贷款问题仍然困扰着四大银行的资本充足水平和营利能力，日益增长的存款规模又加重着银行的付息压力，商业银行正面临着严重的经营困境。

此次央行允许国有商业银行设立基金管理公司，发展基金业务，主要目的就在于解决银行营利能力下降、间接融资风险过高的问题。

银行设立基金管理公司，一方面可以使潜在的储蓄资金转而投向银行的基金业务，改变社会闲散资金的流向;另一方面也可以加大银行的利润空间，增强银行抵抗经营风险的能力。

(二)基金不能承受之重证券投资基金是一种利益共享、风险共担的集合证券投资方式。

即通过发行基金份额来募集资金，由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益以资产组合方式进行的证券投资。

这种投资模式被形象地称作“投资合作社”，其投资风险较之个人从事证券投资要小得多。

在西方国家证券投资基金已成为普通家庭最常用的投资手段。

并且，“资产组合、专家理财”的优势令证券投资基金成为稳定资本市场，引导理性投资的主力军，而投资基金的数量和影响程度也成为衡量资本市场成熟度的重要标准。

但是在我国，证券投资基金远未成为资本市场的中坚力量。

我国的证券市场成长时间短，很多方面还不规范。

首先，证券交易的信息披露机制不完善，投机行为和上市公司的造假行为大量存在。

由于法律制度的缺失或不力，国家政策成为投资者获得可靠信息的主要依据，政策的变动往往会使股市的行情发生戏剧性变化。

2001年10月，证监会停止进行国有股减持的消息一经发布，连续跌了3个月的股市马上全线飘红，证券投资基金也出现水涨船高。

更重要的问题是，我国的股票市场长期以来实行股权分置，上市公司的国有股、法人股不能在证券交易所进行交易，全流通股仅限于不到40%的社会公众股，导致股市规模过小，这种情况下证券投资基金极有可能控制股票价格。

2000年的“基金黑幕”就暴露了我国证券投资基金通过双向倒仓、自身对倒等手段操纵股价的严重问题，该事件涉及到10家基金管理公司22个证券投资基金在股票交易中的违规违法行为，令基金的良好形象在社会上一落千丈。

再次，我国市场上多数基金在股票上的投资集中度很高，而且投资的行业分布也比较集中，根本无法发挥基金的多样化投资组合分散风险的优势。

结合我国已有的金融政策实践可以发现，央行这次的放行思路是有先例可循的。

对照几年前国家允许保险业资金进入基金业务的政策目标看，可以说是如出一辙。

由于法律禁止保险资金投资于资本市场，保险公司的大量闲置资金多存放在商业银行，结果人民银行在1996年至1999年连续7次下调利率就令保险业损失了500亿元利差收入。

保险公司在狭窄的投资渠道和较低的收益水平情况下面临严重的生存压力。

1999年10月，中国保监会下发了《保险公司买卖证券投资基金管理暂行办法》，开始放松分业经营要求，保险资金可以通过购买基金间接进入股市，并且投资比例从5%开始逐年提高。

2002年12月，国家正式取消了对保险公司投资基金比例的核定要求。

但是现在的情况是，证券投资基金这种融资方式在保险业并未取得预想的效果。

2004年上半年保险业资金运用数据表明，证券投资基金仅占投资总额的6.09%，而同期在银行的存款比例高达46.30%，保险公司在基金的投资方面还是比较谨慎。

在他们看来，我国证券市场上述多种风险的存在令证券投资基金分散风险、提高收益的优势并不明显。

(三)“防火墙”及商业银行的风险内控2003年10月23日，经过多次审议的《证券投资基金法》终于在千呼万唤中出台，并于2004年6月1日开始实施，从此结束了我国依靠行政法规——《证券投资基金管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)临时调整基金活动的历史，在法律层面上确立了证券投资基金的合法地位和交易活动的基本规则。

根据该法，稳定市场不再是基金监管部门唯一和首要的职能，对投资者权利的保护成为立法主旨。

并且该法明确规定了基金管理人、基金托管人和其他义务主体的信息披露义务，还规定了基金持有人大会最低的出席人数，这些都在一定程度上弥补了《公司法》及《证券法》可操作性差以及缺乏对投资者利益保护规定的不足。