行政执法文书与案卷综述

行政执法文书与案卷综述

一、绪论

?某法院对行政诉讼中行政机关败诉的原因进行分析:

?行政机关败诉的主要有两方面的原因：

?一是忽视行政执法程序。

?二是消极应诉，不履行举证责任。

忽视行政执法程序

?1、主体违法。法律规定适用一般程序调查检查时不得少于两个人进行，而败诉行政个案中调查检查时行政机关往往系独人实施调查取证。如某县公安局在调查处罚莫某、余某案件中，案件记录中现场收集证据仅有一个工作人员参加。

?2、相关程序环节缺失。如在行政文书中应告知而未告知当事人有提起诉讼的权利；或是行政文书作出后，长期未送达当事人；或是行政文书虽有送达，但在送达回执上签名的人未注明与受送达人的关系，受送达人不予认可的，很难证明行政机关已经送达。

?3、对重大的行政决定，没有组织听证。有的行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额等行政处罚决定时没有告知行政相对人听证的权利。

二、行政执法文书

?（一）执法文书的概念及其含义

?执法文书，是指国家行政机关、法律法规授权的组织或者委托行使行政执法职能的组织，依法制作的处理各类行政管理事务，具有法律效力或法律意义的一系列文书总称。主要包含以下四层含义：

一是执法文书制作主体是拥有法定执法权的执法部门。

?二是执法文书适用范围是具体行政执法活动。它和执法活动是同步进行的。

?三是执法文书制作必须遵守法律法规规定，不能脱离法律法规的规定自己创设文书种类、形式和内容。?四是执法文书必须具有法律效力和法律意义。执法文书一旦制作完成，行政机关必须遵守，不能朝令夕改；对于当事人而言，一旦当事人签收后，执法文书对其就有拘束力，当事人必须履行执法文书规定的法律义务。

?（二）执法文书的特点与分类

?1.执法文书的特点。

?一是制作的合法性。体现在两个方面，即制作主体的合法性和制作文种、要求、时限的合法性。

?二是体裁格式的规范性。

?三是适用法律的严肃性。?四是语言表述的准确性。

?五是生效执行的权威性。执法文书一旦制作完毕并送达到当事人，非经法定程序不得变更或撤销；如需改变或撤销，必须由执法机关依照法定程序进行。

?2.执法文书的分类。

?（1）按执法文书用途，以分为内部文书和外部文书。内部文书，指在执法活动过程中执法机关为行政管理活动需要而制作的在行政机关内部运转的书面文件，如立案审批表、案件审批表、案件调查终结报告、结案报告等。外部文书，指执法机关在具体执法活动中制作的涉及到当事人权利、义务关系或调查取证过程中有行政机关以外的人员、组织参与的文书，如调查笔录、勘验笔录、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、责令停止违法行为通知书等。相对而言，执法机关对外部文书的重视程度要高于内部文书。

?（2）按执法文书制作主体，可分为以个人名义制作的文书和以执法机关名义制作的文书。所谓以个人名义制作，指以执法人员个人的名义制作，由执法人员对文书的真实性、准确性负责，如询问笔录、现场检查记录等。所谓以执法机关的名义制作，指执法人员以所在执法机关的名义制作的文书，由该执法机关对文书的真实性、准确性负责，如行政处罚决定书、查封扣押通知书等。在执法实践中，大多数执法文书都是属于以执法机关名义制作的文书。

?（3）按执法文书作用，可分为执行类、证据类和工作类文书。所谓执行类文书，指执法机关在执法过程中，依照法律规定办理行政案件时操作的法律文书，如决定书、许可证等。所谓证据类文书，指执法机关在执法过程中，依法调查取证时形成的法律文书，如现场检查笔录、调查询问笔录等。所谓工作类文书，指执法机关在执法过程中，为决定适用某种程序、内部请示报告、研究讨论等所形成的执法文书，如行政处罚审批表、重大案件集体讨论记录等。

?（4）按执法文书形式，可分为填写式、书写式和笔录式文书。填写式执法文书的格式相对固定，如当场处罚决定书等。书写式文书是根据需要来制作的法律文书，如调查终结报告、行政处罚决定书等。笔录式文书主要是详细记录当事人违法的客观事实及执法人员的调查结果，如现场调查笔录、询问笔录等。

?（三）执法文书制作应注意的问题

?（1）违法事实描述不清。主要有以下表现：

?一是描述太简单。对违法事实的描述缺少内容，或者不能全面反映内容。

?二是使用结论性语言。

?三是违法事实记载不全面。

?（2）证据反映不充分。主要有以下表现：

?一是收集证据的过程是否合法没有反映清楚。

?二是对所收集到的证据本身的特性没有反映清楚。

?（3）处罚失当。

?（4）表述不规范。具体有以下表现：

?一是语言使用不规范。有的文书在描述时词不达意，甚至引起歧义，有些文书中使用方言。

?二是出现错别字。

?三是不签名、代签名或少签名。

?四是漏填或少填项目。

?五是字迹潦草。

?六是日期填写混乱。如立案日期在调查取证之后，处罚决定书时间与处罚事先告知书时间同一天，送达文书回证时间在文书制作时间之前等。

?（5）随意简化或者不按规定使用文书。

?2.几种重要执法文书常见问题。

?（1）证据先行登记保存文书。错误主要表现在: ?一是超过法定期限实施证据登记保存。《行政处罚法》明确规定，实施证据先行登记保存，应当在七日内及时作出处理决定。也就是说，如果行政机关在七日内不能做出处理决定的，就应该将登记保存的证据发还给所有人。

?二是任意扩大证据登记保存范围。实行证据先行登记保存，必须是在特殊、紧急情况下，如证据有可能灭失、时过境迁后将难以取得等，行政执法机关才能实施。如果对没有必要进行证据登记保存，或通过询问笔录、证人证言、现场笔录等其他证据就能够确定行政相对人违法事实的，就不能采取这项措施。

?三是需要保存的证据不登记或登记不规范。

?四是实施先行登记保存的物品与被处罚行为没有关联性。先行登记保存的物品作为证明案件真实情况的证据，必须具有客观性、关联性和合法性三个基本特征，它必须与违法行为有直接必然联系的。

?五是未经行政机关负责人的批准实施登记保存。

?（2）重大案件集体讨论文书。错误主要表现在：?一是讨论无记录。

?二是记录无实质内容。

?（3）案件调查终结报告。错误主要表现在:

?一是无制作案件调查终结报告。

?二是内容过于简单，未对案情进行叙述、未列举证据，填写随意。

?三是不写处罚建议。

（4）行政处罚事先告知文书错误主要表现

?一是违法事实叙述不清楚，相关证据不列举。?二是拟处罚的种类和幅度告知不具体。应告知当事人拟处罚的具体种类和幅度，因为:①处罚种类、罚款数额不确定，将无法确定听证程序是否适用。②处罚种类、罚款数额不确定，将对当事人会产生截然不同的反应。③处罚种类、罚款数额不确定，将很容易孽生执法腐败的现象。?三是处罚事先告知书当事人陈述申辩权利时间与处罚决定时间有冲突。

?（5）处罚决定审批文书。错误主要表现在：

?一是未制作报批审查文书。

?二是未经法制审查。

?（6）行政处罚决定文书。错误主要表现：

?一是文号编写不规范。

?二是证据列举不详细。

?三是政处种类填写错误。

?四是救济途径、期限交待不全或错误。

?（7）送达文书。错误主要表现在：

?一是送达时间不合规定。

?二是送达回执签收不合规定。

?3.执法文书制作过程中应注意的问题。

?（1）制作笔录式执法文书应注意的问题。

?①制作《调查笔录》应注意的问题。

?《调查笔录》一般由首部、正文、尾部三部分组成。

?首部，应包括：文书标题、页数、案由、调查地点、被调查人姓名、性别、职务、被调查人工作单位、联系方式、地址、调查人、记录人、调查时间等内容。

?正文，是调查活动的实质性内容。应注意，一是调查询问时，要出示行政执法证，并记录执法证号。二是对当事人的询问每次要制作文书；更不能同时对多个当事人进行询问。三是对有关违法行为的时间、地点、人员、手段、过程、结果、目的以及所涉及的违法物品的名称、数量、来源、进销价格等重要情节要问清楚。

?尾部，主要是调查活动参加人员对本文书的认可表示。包括被调查人员意见和有关人员签字等内容。?②制作《检查笔录》应注意的问题。要注意四个方面的问题，即时间、地点、当事人、检查的过程。?一是时间记录要准确。起止时间的填写要详实，具体、准确，要具体到年、月、日、时、分。

?二是地点记录要准确。

?三是当事人记录要准确。

?四是检查过程记录要明确。

?（2）制作填写式执法文书应注意的问题。

?一是案由要具体明了。

?二是“当事人”栏目要填写当事人全称。

?三是“违法行为”部分要填写明确。违法行为部分包括时间、地点、违法行为这三个要素，缺一不可。?四是“法律依据”栏要填写所适用法律的全称，不能随意缩写。

?三、行政执法案卷

?（一）行政执法案卷的概念及特点

?1.行政执法案卷的概念。是指行政执法主体在行政执法过程中，按照法律规定所形成的与案件有关的法律文书和证据材料的总和。

?2.行政执法案卷的特点。

?一是真实性。

?二是完整性。

?三是规范性。

?四是存储性。

（二）行政执法案卷的组成和结构

?1.案卷的组成。

?从案卷的实质性内容来看，案卷主要由以下几个方面的材料组成：

?（1）行政机关做出具体行政行为所依据的事实性证据材料，如调查笔录、询问笔录、现场照片、鉴定文书等。

?（2）行政机关做出具体行政行为所依据的程序性材料，比如处罚事先告知书、听证告知书、听证笔录等等。

?（3）行政机关做出具体行政行为的决定性材料，比如处罚决定、许可决定、扣押通知书等。

?（4）反映行政机关具体行政行为决定的执行情况的有关材料，比如罚没票据。

?从案卷的外在形式来看，案卷主要由以下几个部分组成：

?（1）案卷的封面，主要显示案件的基本信息，比如案由、处罚结果、执行情况等；

?（2）案卷目录，反映了所有案卷材料的名称、排列顺序；

?（3）案卷的核心部分的材料，这也是案卷的实质性内容，包括证据材料、程序性材料、决定性材料等；

?（4）案卷的归档方面的材料。

?2.案卷的结构。是指案卷核心材料的不同组成部分之间的布局和关联关系。案卷核心材料的各个组成部分可以以具体行政行为的决定书为界分成前后三个部分：

?一是案卷的基础材料部分。这个部分包含了搜集证据材料、查清案件事实和履行办案程序三个方面的内容，也是这三个方面相互渗透、共同发挥作用的过程。从案件办理过程上看，这一部分主要包括案件立案、搜集证据、调查终结三个阶段。

?二是案件的决定材料部分。这是一个案件处理过程中的核心阶段，也是案卷材料的核心部分。它是对案件的事实证据、适用法律、履行程序的高度概括。这一部分材料主要包括决定意见审批、处罚案件的先行告知、形成正式处理决定三个阶段。

?三是案件的决定执行部分。这是显示案件处理决定最终执行情况的材料。

（三）行政执法案卷的整理与入档?1.案卷整理的步骤。

?第一步，清理资料。首先要查看办案资料是否齐全，执法文书填写制作规范与否，是否按行政案件办理程序、现场处罚规定、行政案件审理规则和听证工作规则的规定处理案件。其次按时间顺序清理排列，对每份执法文书进行系统排列，固定每份执法文书的位置，排列时要注意保持文书之间的联系，并使这种联系条理化，便于查阅。最后整理成册、检查资料是否有遗漏，确认无误后才能进入下一道程序。

?第二步，制作卷内目录。卷内目录制作要注意以下事项：

?（1）顺序号。应将整理后已按时间顺序排列的文书按1、2、3……的顺序填写，一份文书只填一个顺序号，如调查笔录，虽是找几个人调查几次形成的文书，但属同类文书，也只填一个顺序号。

?（2）文件上原有字号。凡有文件编号的，一定要写明字号。

?（3）文件日期。写明原文书的制作时期。?（4）标题。写明卷内文书的名称，如“行政处罚决定书”，“结案审查表”等。

?（5）文件所在页号。写明每个文书在案卷中的起止页码，页码应按文书的前后顺序统一编写，并标注在有字页的正面右上角、背面左上角。

?（6）备考。有需要说明的事项，应该在备考栏填写。备考表放在全卷文书的最后，用来说明卷内文书的状况。备考表应写明卷内文书的实有页数，以及必要说明的情况，并填写登记日期和立卷人姓名。

?第三步，制作案卷。应包括以下内容：

?（1）案由。案由要简要写明违法主体和违法行为，合符语法，标点符号正确，书写字体可稍大些，笔画工整，排列美观，用简练通顺的文字、准确的一句话概括。

?（2）处理结果。要按处罚决定书或复议决定、行政诉讼确认的处罚内容，分项写明行政处罚的方式。

?（3）办案日期。即办理案件的起止日期。

?（4）保存年限。

?（5）件、页数。写明本卷文书的件数和页数，一个顺序号的文书为一件。

?（6）归档号。写明本卷文书归档时的编号。

?（7）收案日期。写明该案卷归档存查的日期。

?（8）装订。

?第四步，归档保存。装订成册的案卷要移送档案室，交档案保管人员归档存查，不能由执法人员自己保存。归档时间要按照规定执行，一般第一年的文件材料第二年上半年进行归档较为合适。已归档的案卷，任何人不得从由抽取、涂改、增删卷内材料。确需增添文书材料的，应当经负责人批准后方可增添。

?2.执法案卷入档的要求。

?一是文书排列的规则。案卷内文书材料一般只保存一份，重复的文书材料或者与案件无关的文书材料要剔除。案卷内的每份或者每组文书材料之间的排列规则一般是：①决定文书在前，依据材料在后；②正件在前，附件在后；③批复在前，请示在后；④原件在前，更正、补充在后；⑤印件在前，定稿在后。签发稿和送达回证应当作为该文书材料的附件随卷装订。

?二是页码编写的规则。案件的文书材料经过系统排列后，应当逐页编号。文书材料的页码应当使用阿拉伯数字，在有文字的每页正面右上角、背面左上角编写。卷宗封皮、卷内目录、卷内备考表都不要编写页码。

?三是书写的要求。书写的工具要用钢笔或签字笔，字迹要工整、清晰，如果有些证据用铅笔书写的，要将其复印后与原件一起入档。

?四是入档纸张要求。纸张要求用A4纸，材料上不能有订书针等金属物。要达到这一基本要求，应该根据不同情况进行处理：（1）对破损或者褪色的材料，要进行修补或复制；（2）装订部位过窄或者有文字的材料，要用纸加衬边；（3）纸面过小的材料，要加贴衬纸；（4）纸张大于卷面的材料，要按照卷宗大小折叠整齐；（5）需要附卷的信封，要打开放平并保留邮票（戳）。

?五是声像材料的归档要求。随卷归档的声像材料等证据要放入证据袋中，并在证据袋上用文字说明证据名称、数量、摄像或者录音的对象、时间、地点和责任者等。随卷归档的声像材料要用文字说明主要内容。

?六是装订的要求。案卷装订一般采用“三孔一线”的装订方法，一三孔之间的距离为160MM，装订线以不妨碍卷内文书材料阅读为原则。一宗案件的文书材料，每卷不超过2公分或者200页，过多时应当按形成的顺序分册订卷。案卷装订后要在卷底装订线上加贴贴封纸，并加盖骑缝章。

（四）目前执法案卷管理中存在的

主要问题

?一是案卷归档不够及时。

?二是案卷装订不规范。主要表现在：用金属钉、抽杆夹；无格式化的封皮。

?三是归档顺序颠倒。有的按照正卷、副卷装订，有的按照案件发展时间顺序装订，有的按照效力等级装订。

?三是内容材料缺失。有的无封面、封底、目录、备考表，有的未将现场照片、缴款票据等装订入卷。（五）行政执法案卷评查

?1、行政执法案卷评查活动中存在的突出问题。

?（1）执法主体

?案卷意识淡薄，?案卷评查制度缺失。

?（2）案卷评查规范性不足。

?（3）责任追究机制缺省。

?2、执法案卷评查制度化的几点建议。

?（1）科学拟定案卷评查规划。

?（2）统一、完善评查标准。

?（3）建立健全纠错机制、责任追究机制和培训机制。

?（4）提高行政执法案卷的制作质量，严格行政执法案卷管理。

谢谢大家