(行政法与行政诉讼法学)9、第九章 行政立法

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• (三)其他社会主体对行政立法的监督 • 我国《立法法》第90条规定：“国务院、中央军 事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各 省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会 认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条 例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代 表大会常务委员会书面提出审查的要求，由常务 委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、 提出意见。”
（二）行政立法的特征 ①国家立法权的体现 ②具有司法适用性 ③内容与法律效力受限 ④不可诉性
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• （三）行政立法与具体行政行为的区别： • ①能够行使行政立法权的行政机关是有限的，并非 所有行政机关都享有行政立法权 • ②行政立法制定行政法规和规章所涉及和规范的对 象具有普遍性，是对不特定的公民、法人或其他组 织而制定的；具体行政行为的对象具有特定性。 • ③行政立法制定的行政法规、规章作为法的表现形 式，往往适用于一定时期或阶段，具有稳定性和反 复适用性；具体行政行为的效力适用通常是一次性 的，仅仅是针对某一特定的人或事件适用。 • ④行政立法程序正式、严格、规范；具体行政行为 虽然也有严格、规范的程序，但实施过程相对简单、 灵活。
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• (二)上级行政机关对下级行政机关行政立法的监 督 • 根据《立法法》第89条规定，行政机关制定的部 门规章和地方政府规章应当报国务院备案，地方 政府规章应当同时报本级人大常委会备案； • 较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、 自治区的人大常委会和人民政府备案。
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• 经过备案，上级行政机关对下级行政机关的行政 立法活动进行审查，审查对下级行政机关制定的 规章是否超越权限、是否违背法定程序、是否违 反上位法规定、是否与同位法之间规定不一致， 以及被认为是否属于不适当的行政立法等。如果 属于上述情况，上级行政机关有权予以改变或撤 销。 • 《立法法》第88条规定，国务院有权改变或撤销 不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区 的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制 定的不适当的念 • 是指特定的行政机关根据法律和法规，依 照法定权限和程序制定的，具有普遍约束 力的行政管理法律规范的总称。 • 二、规章的制定机关 • (一)部门规章的制定机关 • 国务院的组成部门，即各部、委员会、中 国人民银行、审计署和具有行政管理职能 的直属机构，享有规章的制定权，是部门 规章的制定主体。
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• （四）法规性立法与规章性立法 • （五）执行性立法、补充性立法、自主性 立法与实验性立法
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三、行政立法的原则 行政立法主要有以下原则： 1.法律优先原则。 2.法律保留原则。 3.法制统一原则。 4.民主原则。 5.职责统一原则。 6.改革、精简、统一、效能原则。
• 在行政诉讼中，如果发现行政法规、规章与宪法、 法律相抵触，人民法院可以不予适用。人民法院 虽然没有撤销行政法规、规章的权力，但对违法 的行政法规、规章的审查和不予适用，起到了对 行政立法的有效监督作用。 • 三、行政立法监督的主要形式 • (一)效力裁决 • 行政立法所制定的行政法规、规章在适用过程中， 遇有不同机关制定的法律规范之间的规定不一致 或发生冲突时，以及同一机关制定的新的一般规 定与旧的特别规定不一致时，应当如何适用，按 照《立法法》第85、86条的规定，由有权机关进 行裁决。 32
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• 4．地方性法规与部门规章的冲突。地方性法规与 部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确 定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为 应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用 地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的， 应当提请全国人大常委会裁决。 • 5．行政法规与法律的冲突。根据授权制定的行政 法规与法律的规定不一致，不能确定如何适用时， 由全国人大常委会裁决。
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• 四、规章的制定程序 • 根据《立法法》第74条规定和行政立法的实际情 况，规章的制定程序参照行政法规的制定程序， 与行政法规的制定程序基本相同。规章主要经过 以下几个阶段： • 1.立项。 • 2.起草。 • 3.审查。 • 4.决定。 • 5.公布。
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第四节 行政立法效力
• 一、行政立法效力的概念 • 所谓行政立法效力，是指行政机关制定的行政法 规、规章的法律规范性效果和强制约束力程度。 • 二、行政立法效力等级 • ①宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法 规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都 必须符合宪法，不得同宪法相抵触。 • ②法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。 • ③行政法规的效力高于地方性法规和规章。
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• 该条还规定，其他国家机关和社会团体、企业事 业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自 治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可 以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行 审查的建议。 • 人民法院享有审理行政案件、裁决行政争议的权 限。由于人民法院在审理行政案件时要适用行政 法规和参照行政规章，因此，必须审查行政立法。 要确定行政立法是否合法有效，是否越权，是否 违反法定程序。人民法院通过审查，如果认为有 关行政法规、规章的内容违法、越权或者违反法 定程序和形式，可以向相应的行政机关或其上级 机关以及权力机关提出撤销或改变的建议。 31
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• 二、行政法规制定程序 • 1.主体 • 2.权限：执行法律；执行自身职权；执行全国人 大及其常委会授权事项 • 3.立项 4.起草 5.审查 • 6.决定 7.公布 8.实施 • 9.备案 10.解释
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• 三、行政法规的制定技术 • (一)行政法规的名称 行政法规使用三种名称，即条例、规定和办 法。 • (二)行政法规的公布形式 • 国务院公布行政法规，由总理签署国务院 公布令，公布令应包括发布机关、公布令 序号、行政法规的名称、通过或批准日期、 发布日期、生效日期和签署人等项内容。
第九章 行政立法
第一节 第二节 第三节 第四节 行政立法概述 行政法规 行政规章 其他行政规范性文件
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第一节 行政立法概述
• 一、行政立法的概念与特征 （一）行政立法的概念 行政机关根据法定权限、按照法定程序，制定行 政法规、行政规章的行为。 涵义： 1.主体法定 2.权限法定 3.程序法定
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二、行政立法的分类 行政立法根据不同标准可以作以下分类： (一)职权立法与授权立法 1.职权立法。职权立法是指行政机关直接依据宪 法和组织法所赋予的行政立法权，制定行政法规 和规章的活动。 • 2.授权立法。授权立法是指行政机关依据单行法 律、法规的授权或者依据有权机关的授权决定所 授予的立法权，制定行政法规和规章的活动。
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第五节 行政立法监督
• 一、行政立法监督的概念 • 行政立法监督是指对行政立法活动的监督，即对 行政机关制定行政法规、规章的监督。 • 二、行政立法监督的基本类型 • (一)权力机关对行政立法的监督 • 对行政法规、规章生效后的监督，行政立法制定 后的监督，主要是审查行政立法所制定的行政法 规、规章是否与宪法、法律相抵触，规定的内容 是否适当。
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• 根据《立法法》第87条的规定，权力机关依法对 行政立法过程中以及行政立法所制定的行政法规、 规章有以下情形之一的，予以改变或撤销： • ①超越权限的。 • ②下位法违反上位法规定的。 • ③规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应 当改变或者撤销一方的规定的。 • ④规章的规定被认为不适当，应当予以改变或撤 销的。 • ⑤违背法定程序的。
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第二节 行政法规
• 一、行政法规的概念 • 指国务院根据宪法和法律，按照法定权限和程序 制定的各种行政管理法律规范的总称。 • 基本特征： • 1.制定机关是国务院。 • 2.根据宪法和法律以及授权决定。 • 3内容是国务院法定权限范围内处理的事项。 • 4.按照法定程序制定。 • 5.具有法的效力。
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• (二)地方政府规章的制定机关 • 有权制定地方政府规章的行政机关可以划分为以 下四类： • 1．省、自治区、直辖市的人民政府。 • 2．省、自治区人民政府所在地的市的人民政府。 • 3．经济特区所在地的市的人民政府。 • 4．经国务院批准的较大的市的人民政府。
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• 三、规章的制定权限 • (一)部门规章的制定权限 • 制定部门规章是宪法和法律对国务院各部、委员 会设定的职权，部门规章的制定应当依据法律、 行政法规以及决定、命令。 • (二)地方政府规章的制定权限 • 地方政府规章的制定权限是宪法和法律对部分地 方政府设定的职权。
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• ④地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规 章。 • ⑤省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本 行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。 • ⑥部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间 具有同等效力，在各自的权限范围内施行。 • 三、行政立法效力范围 • (一)地域效力 • 作为中央国家行政机关的国务院及其所属部委制 定的行政法规、部门规章，地域效力原则上适用 于全国范围，包括我国的领土、领海、领空以及 领土延伸部分的一切领域。
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（四）行政立法与其他抽象行政行为的区别： ①主体的范围不同。 ②功能作用不同。 ③权力来源不同。 ④效力程度不同。 ⑤行为程序不同。
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（五）行政立法与权力机关立法的区别： ①立法的主体不同。 ②立法权的来源不同。 ③立法的调整对象（内容）不同。 ④立法程序的要求不同。 ⑤立法的形式不同。 ⑥效力等级不同。
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• 《立法法》第89条规定，行政法规、规章应当在 公布后的30日内，依照规定报有关机关备案。备 案是权力机关对行政立法进行监督的一种重要形 式，通过备案审查行政立法所制定的行政法规、 规章的合法性、有效性。备案的具体规则是：行 政法规报全国人大常委会备案，由国家最高权力 机关的常设机关进行审查； • 部门规章和地方政府规章除了报国务院备案外， 地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案， 较大的市的人民政府制定的规章同时报省、自治 区的人大常委会和人民政府备案。