我国公共政策执行力的结构分析
中国公共政策的执行结构分析_龚虹波
《云南社会科学》２００８年第１期ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓｉｎＹｕｎｎａｎＮｏ．１在解释公共政策的执行成败时，单视角的政策执行过程研究往往不够充分。
因此，贺恩和波特尔（Ｂｅｎｎｙ．ＨｊｅｒｎａｎｄＤａｖｉｄＯ．Ｐｏｒｔｅｒ）１９８１年提出了“执行结构”（ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｓｔｒｕｃｔｕｒｅ）的研究路径①。
近几十年来，西方发达国家已基本达成了用“政策网络”（ｐｏｌｉｃｙｎｅｔｗｏｒｋｓ）来概括其政策执行结构的共识。
然而，“政策网络”对中国公共政策执行结构的分析并不具有很强的借鉴意义。
中国公共政策的执行结构要比西方国家的“政策网络”复杂得多。
其正式执行结构与非正式结构差异之大，关系之复杂，根本不能用类似于“网络”等简单的比喻来标识。
因为中国公共政策的执行结构具有转型国家的特殊性和复杂性。
然而，此前研究中国公共政策执行的官僚制模型、博弈模型和政治动员模型都忽略了这些重要的特殊性和复杂性［１］（Ｐ４１～６４）。
基于此，笔者通过对国内外相关研究成果的梳理，概括中国政策执行结构的基本特征②，对中国公共政策的四种执行结构模式其对公共政策执行过程和结果的影响展开分析。
一、“有限分权”的正式执行结构目前，国内外学者把中国公共政策的正式执行结构特征描述和概括为以下两点：一是“党政双轨”；二是“条块结合”③。
“党政双轨”和“条块结合”使得中国公共政策的正式执行结构具有“有限分权”的特征。
所谓“有限分权”是指，权力在政策执行结构中的分配有一定限度。
即在中国公共政策的正式执行结构中，每个官员、每个部门之间的权限并没有清晰的界定。
由于权力配置上的重叠、交错，有些权力的分配在政策执行过程中因时而异、因地而异、因人而异、因事而异。
当然，这种机动性也是有限度的，只有那些中国公共政策的执行结构分析龚虹波（宁波大学公共管理系，浙江宁波３１５２１１）摘要：与西方发达国家的“政策网络”不同，中国的政策执行结构具有转型国家的特殊性和复杂性。
地方政府公共政策执行力研究综述
地方政府公共政策执行力研究综述作者：郭彩霞来源：《大经贸》 2019年第3期郭彩霞【摘要】公共政策是由政府或者其他政策主体制定、贯彻、实施的旨在解决社会公共问题、协调全社会公共利益、追求公共利益最大化的一系列条例、措施、办法等的总称。
一个国家的公共政策施行程度关系到一个国家人民的福祉，国家的兴旺发达和社会进步。
特别是伴随着政策网络、社区治理、参与式治理、城市治理等理论的提出和发展，对公共政策执行的研究提出了更大的挑战和诉求。
【关键词】地方政府公共政策执行力我国是处在马克斯·韦伯官僚制理论下的科层体制，属于中央、省、市、县、乡性质的五级政府，这之间存在着一定的层级距离，加上我国公共政策又是由中央下达，地方政府负责细化和再计划的这样一个过程，整个执行链条如此之长，以至于给公共政策执行的失效造成极大的空间。
笔者从以下几个方面对国内外学者地方政府公共政策执行力的研究进行综述：一、政策执行力发展历程研究1973年，针对美国旨在解决就业和贫困问题的“奥克兰计划”项目的失败现象，加州大学的普雷斯曼和韦达夫斯基出版了《执行———联邦的计划在奥克兰的落空》一书，使地方政府政策执行力成为政策科学研究的一个重要领域，这也标志着西方政策科学由传统的侧重政策制定系统的研究逐渐转向了关注执行活动。
西方公共政策执行的研究是以《执行》一书的出版为标志。
[1]迄今为止，西方对地方政府政策执行的研究历经了“自上而下”、“自下而上”及整合型三代研究范式。
我国对公共政策执行的研究是从20世界90年代中后期开始，主要代表学者有陈振明、丁煌等。
主要的成果有张金马《政策科学导论》、陈振明《政策科学》。
现代公共政策执行问题研究成果有胡业飞、崔杨杨以社会养老政策为例剖析了“模糊政策”的政策执行问题，得出的结论是“模糊政策”的执行者会选择一定的“转化工具”将较难开展的“试验性执行”工作转化为较易完成的“行政性执行”工作。
[1]二、地方政府公共政策执行力问题现状研究欧博尔和李连江教授对中国乡村的“选择性执行模式”研究为例，提出地方政府总是倾向于执行可以为自身带来利益的政策，而对于服务性质的公共政策的执行力不足，我们称之为“选择性执行模式”。
地方政府公共政策执行力研究综述
地方政府公共政策执行力研究综述随着我国改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，地方政府在公共政策执行方面扮演着越来越重要的角色。
公共政策的制定和执行是政府治理的重要组成部分，而地方政府作为政府治理的一级执行主体，其公共政策执行力的强弱直接关系到社会稳定和经济发展。
地方政府公共政策执行力的研究成为政治学、公共管理学等领域中的热点问题。
本文将对地方政府公共政策执行力的研究现状进行综述，并探讨其影响因素和提升途径。
一、地方政府公共政策执行力的内涵和特点地方政府公共政策执行力是指地方政府在实施公共政策过程中所表现出来的执行能力和执行效果。
它包括政策执行的有效性、效率性和公正性。
具体来说，地方政府公共政策执行力的内涵包括：政策执行的合法性，即政策执行过程中是否符合法律法规的规定；政策执行的效力，即政策执行的有效性和效率性，是否能够达到政策制定的目标；政策执行的公平性，即政策执行是否公正合理，是否对不同群体和利益相关方都能够公平对待。
地方政府公共政策执行力的特点主要包括：政治性、复杂性、灵活性和开放性。
由于我国政府体制的特点，地方政府公共政策执行力往往受到政治因素、社会经济因素等多种因素的影响，政策执行过程常常是复杂多变的，需要具备一定的灵活性和开放性。
地方政府公共政策执行力的影响因素主要包括政府绩效评价体系、行政管理体制、政策执行资源、社会参与和监督机制、地方政府干部素质和能力等多个方面。
政府绩效评价体系是影响地方政府公共政策执行力的重要因素。
政府绩效评价体系的建立和完善，对地方政府公共政策执行力的提升具有重要意义。
通过建立科学合理的政府绩效评价指标和考核机制，可以激励地方政府加大对政策执行的关注和投入，提高政策执行的效率和效果。
行政管理体制的完善也是影响地方政府公共政策执行力的关键因素。
行政管理体制的不完善会导致政策执行过程中的权责不明、效率低下等问题，从而影响政策执行的效力和效率。
政策执行资源的配置是地方政府公共政策执行力的重要保障。
关于我国公共政策执行力的思考_皮正茂[1]
![关于我国公共政策执行力的思考_皮正茂[1]](https://img.taocdn.com/s3/m/545a911b55270722192ef769.png)
第25卷湖北师范学院学报(哲学社会科学版)V o.l25第2期Journal o fH ube iN or m a lU n i versity(Ph ilosophy and Soc i a l Sc i ence)N o.2,2005关于我国公共政策执行力的思考皮正茂(黄石市科学技术协会,湖北黄石 435000)摘 要 本文论述了我国公共政策执行中存在的主要问题,分析了影响我国公共政策有效执行的因素,并且有针对性地提出:要建立更加科学合理的公共政策体系,充分发挥公共政策利益调控器的作用;要建设具有回应性、代表性、责任性的政府,充分发挥各级政府在政策执行中的主导作用;要加强政策执行者能力、责任、道德的培养,充分发挥其在政策执行中的主力作用;要扩大目标团体参与决策的空间,充分发挥其在政策执行中的协同作用;要完善公共政策执行的监控、评估、反馈机制,充分发挥其公共政策执行中的督导作用,从而提高我国公共政策执行力。
关键词 公共政策;执行力;对策中图分类号 D033 文献标识码 A 文章编号 1009-4733(2005)02-0004-03公共政策,是政府为了解决和处理公共问题,达成公共利益或公共目标,经过特定的政治过程,选择和制定的行为准则或行动方案。
常言道: 良法美策贵在执行。
政策执行是整个政策链条中不可缺少的中介环节,是将政策目标(理想)转化为政策现实的唯一途径。
美国学者艾利森曾经说过,在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决政策有效的执行。
由此可见,任何一项政策方案,即使再正确、再完美,要实现预定的目标,达到理想的效果,都有赖于有效的政策执行。
如果政策执行不力或不当,不仅不能解决原有的公共问题,而且可能使原有的问题更加恶化,引发新的危机。
本文拟就当前我国公共政策执行中存在的问题、影响公共政策执行的因素以及如何提高我国公共政策执行力谈谈个人粗浅的看法。
一、我国公共政策执行过程中存在的问题有人说,当今的中国,缺少的不是政策,而是执行。
我国地方政府公共政策执行力提升对策研究 公共管理专业
我国地方政府公共政策执行力提升对策研究【摘要】：作为国家行政体系的基础，地方政府在日常社会生活中直接代表、反映公众的利益呼声。
国家制定的各项公共政策，最终也要靠地方政府来实施，方可取得预期的效果。
改革开放以来，我国地方政府的公共政策执行力取得较大进步。
然而由于地方保护主义、政出多门等原因，导致其在公共政策执行力上还存在不少问题。
本文在对地方政府公共政策执行力相关概念进行阐述的基础上，分析了我国地方政府公共政策执行的现状，随后从政策执行弱化、执行存在过激行为、政策执行存在偏差三方面分析了政府公共政策执行中的问题，并从政策内容、执行主体、执行过程三方面分析了原因，最后针对性的提出了改进的建议，希望能够帮助地方政府改变现状。
【关键词】：公共政策、执行力、地方政府【正文】：一、地方政府公共政策执行力的基本概念（一）执行力执行力最早出现在行政法学领域，是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。
随着社会发展，执行力开始运用于企业管理。
美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩于1896年在《执行》一书中，曾这样定义“执行力”：“执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。
”执行力在企业管理中的成功运用，引起了广大学者的注意，纷纷将其引进政府管理。
（二）地方政府公共政策执行力地方政府公共政策执行力是指地方政府能否依据政策目标、方向，设计出科学的方案，并根据上级政府给予的政策资源（财、人、物、信息、制度等），对其进行合理的使用、分配，解决社会公共问题、达成既定目标的能力与效力。
公共政策是指以政府为主体的社会权力主体，在一定历史时期下为实现社会目标、解决社会问题而制定或者选择的行动方案和行为准则。
其中，地方政府的政策执行力是能否落实公共政策，取得预期效果的核心。
自改革开放以来，各级政府制定了大量的的公共政策，促进经济、文化和社会发展。
但部分政策实际上的执行效果却令人意外，如“家电下乡”中以次充好、选择执行或歪曲执行“三农”和医改、社保政策等。
新时代下国家公共政策的管理与执行
新时代下国家公共政策的管理与执行第一章介绍新时代下，国家公共政策的管理与执行变得更加重要和复杂。
如何精准地制定政策，如何高效地执行政策，是当今社会亟待探讨的问题。
本文将从政策制定、执行、监督等多个方面分析新时代下国家公共政策的管理与执行。
第二章政策制定政策制定是政策执行的基础。
政策制定需要充分调研、分析，制定合适的方案和措施，并充分倾听社会各方面的声音。
在制定政策时，应首先明确政策的目标和预期效果。
目标应当明确、具体，并可实现性强。
同时，应充分评估政策实施的可能影响和风险。
其次，政策制定需要充分考虑政策的可行性。
政策应符合国情、时代特点和社会需求，考虑到政策的实施成本、可操作性和可接受性。
最后，政策制定还应注重社会各方面的参与。
政府应广泛征求各方意见，准确了解社会反映，形成科学的决策。
第三章政策执行政策执行是政策取得预期效果的关键环节。
政策执行需要充分的准备、有效的计划、规范的流程和高效的执行力。
在执行政策时，应充分考虑执行环境和条件。
政府部门应制定详细的执行计划，拥有足够的资源、财力和人力，确保政策得到有力执行。
同时，政府部门还应建立规范化的执行过程和程序。
确保法制化、透明化、公正公平，加强政府自身的监督和约束。
第四章监督与评估政策的监督与评估是政策管理和执行的重要手段。
它可以发现政策实施中存在的问题和难点，及时调整政策和措施。
在政策执行过程中，政府部门应高度重视政策的监督与评估，建立完善的监督体系和评估机制。
政策监督需要及时、准确反映政策实施情况，发现问题及时解决。
政府还应对政策实施进行中期和终期评估，总结经验、反思不足，改进政策的制定和实施。
第五章结论在新时代下，国家公共政策管理与执行变得更加重要。
政策制定需要充分调研、分析，制定合适的方案和措施，并充分倾听社会各方面的声音。
政策执行需要充分的准备、有效的计划、规范的流程和高效的执行力。
政策监督需要及时、准确反映政策实施情况，发现问题及时解决。
我国公共政策执行力的结构分析
笔者不完全同意上述观 点 。 政策执 行能力 与政策 执行 力是两个不同的概 念 , 前者 强调 政策 执行 者可 能发 挥的 作 用 , 仅仅是实 现政策目标的条件 ; 后者强 调政策 执行过 程中 沿政策目标指向所 形成 的力 量 , 即决 定政 策执 行结 果是 否 符合政策目标要求的内在品 质 。 显然政 策执行 力包含 了执 行能力和着力方向两个基本因 素 , 是有 复杂结构 的向量 ( 有 大小和方向的量 ) 而不是 标量 ( 只有大小而没有方向 的量 ) 。 执行能力是基础 , 执 行方 向是 灵魂 。 执行 能力 仅仅 具有 大 小的规定性 , 而没有包含方向的规 定性 , 而方向 恰恰是 政策 执行力的本质 。 如 果把 政策 执行 力定 义为 政策 执行 能力 , 就抽掉了其中最重要 、最具本质性 的因素 , 必然 会产生 极大 的行为误 区 。 实 际上 政 策执 行 能 力强 未 必政 策 执 行力 就 高 , 因为政策 执行能力 还有 是否 充分 发挥 和正 确发 挥的 问 题 。 改革开放以来 , 各 级政 府官 员执 行政 策的 能力 是不 断 提高的 , 但是 政策执行 力却 并没 有随 着执 行者 能力 的提 高 而同步提高 , 相反还出 现了 “上有政策 、下有对 策 ”等严 重问 题 , 成为中央 政令执行不畅的主 要原因 。 因 此 , 提高政 策执 行力不仅要提高政 策执 行的 能力 , 更 重要 的是 要确 保按 照 政策目标所规定的方向正确执行政策 。 笔者试图从结 构分 析入 手 , 提出 公共 政策 执行 力的 一 种分析角度 。
＊本文是 2007 年国家社会科学规划课题 《着力提高公共政策执行力 》( 立项批准号 : 07B Z Z 024) 的阶段性成果 。
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我国的公共政策终结中存在的问题及改进措施
我国的公共政策终结中存在的问题及改进措施一、问题概述公共政策是国家治理的重要手段，旨在促进社会公正、经济发展和人民福祉。
然而，在我国的公共政策终结中存在一些问题，如政策执行不到位、法律法规与实际脱节等。
这些问题导致公共政策效果不佳，影响了国家治理效能和人民生活质量。
二、政策执行不到位的原因及改进措施1. 原因：（1）部门之间协调不足：在我国，公共政策制定和执行涉及多个部门和利益相关方，缺乏有效的沟通协调机制，导致政策执行不到位。
（2）地方保护主义：地方政府为了争取更多资源和利益，常常对中央政府的政策执行持消极态度或采取敷衍应付的方式。
（3）官僚主义：官员为了避免责任追究和承担风险，在执行公共政策时往往过于谨慎或推诿责任。
2. 改进措施：（1）完善协调机制：建立跨部门沟通协调机制，并加强各部门之间的信息共享和协作。
（2）加强监督管理：建立健全公共政策执行的监督管理体系，对政策执行情况进行定期评估和反馈。
（3）加强官员责任追究：建立健全官员责任追究机制，对不履行职责、推诿扯皮等行为进行惩戒。
三、法律法规与实际脱节的原因及改进措施1. 原因：（1）法律法规不完善：我国现有的法律法规还存在一些空白和漏洞，无法有效适应社会发展和变化。
（2）执行力度不足：在一些地方和部门，对于公共政策的执行缺乏足够重视和力度，导致政策无法有效落地。
（3）信息不对称：在某些情况下，政府对于社会现状了解不足或者信息不对称，导致公共政策与实际脱节。
2. 改进措施：（1）完善法律法规：加快推进相关领域的立法工作，并及时修订已有的法律法规。
（2）强化执行力度：加大对公共政策执行的力度和监督，确保政策能够有效落地。
（3）加强信息收集和分析：加强对社会现状和发展趋势的研究，及时调整公共政策，确保政策与实际相符。
四、结语我国的公共政策终结中存在问题，需要我们从多个方面进行改进。
只有通过完善制度、加强协调、提高执行力度等措施，才能够让公共政策真正发挥作用，促进国家治理效能和人民生活质量的提升。
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62 2008年第7期 总第277期3本文是2007年国家社会科学规划课题《着力提高公共政策执行力》(立项批准号:07BZZ024)的阶段性成果。
我国公共政策执行力的结构分析3王学杰[摘 要]公共政策执行力是具有复杂结构的向量(即具有大小和方向),提高公共政策执行力不仅要提高政策执行的效率,而且要控制政策执行的方向。
我们可以把政策执行力理解成政策执行主体的行动力,而政策执行主体的行动力又是主体自身结构和政策执行客体、政策执行制度、政策执行资源、政策执行环境等因素的函数。
用结构分析的方法观察我国政策执行,能够很好地认识我国政策执行不力的深层原因。
[关键词]公共政策;执行力;结构因素[中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008)07-0062-04 一、公共政策执行力是有复杂结构的向量公共政策执行力是近年来学术界研究的热点之一。
虽然学术界尚末形成对公共政策执行力的统一认识,但是多数学者是从政策执行的“能力”角度来界定公共政策执行力的。
如周国雄认为“选择‘政策执行的能力和效力’作为公共政策执行力的基本内涵应当具有研究的可行性,并且也基本符合学术界对政策执行研究的主导思想。
”[1]笔者不完全同意上述观点。
政策执行能力与政策执行力是两个不同的概念,前者强调政策执行者可能发挥的作用,仅仅是实现政策目标的条件;后者强调政策执行过程中沿政策目标指向所形成的力量,即决定政策执行结果是否符合政策目标要求的内在品质。
显然政策执行力包含了执行能力和着力方向两个基本因素,是有复杂结构的向量(有大小和方向的量)而不是标量(只有大小而没有方向的量)。
执行能力是基础,执行方向是灵魂。
执行能力仅仅具有大小的规定性,而没有包含方向的规定性,而方向恰恰是政策执行力的本质。
如果把政策执行力定义为政策执行能力,就抽掉了其中最重要、最具本质性的因素,必然会产生极大的行为误区。
实际上政策执行能力强未必政策执行力就高,因为政策执行能力还有是否充分发挥和正确发挥的问题。
改革开放以来,各级政府官员执行政策的能力是不断提高的,但是政策执行力却并没有随着执行者能力的提高而同步提高,相反还出现了“上有政策、下有对策”等严重问题,成为中央政令执行不畅的主要原因。
因此,提高政策执行力不仅要提高政策执行的能力,更重要的是要确保按照政策目标所规定的方向正确执行政策。
笔者试图从结构分析入手,提出公共政策执行力的一种分析角度。
二、公共政策执行力的构成要素及其相互关系公共政策执行力实质上是政治执行力。
美国政治学者弗兰克・J ・古德诺指出:“政治功能与国家意志表达和执行都有关系———与前者的关系是根本的,与后者的关系是第二位的。
”[2]在我国,党的路线、方针、政策以及人民代表大会的决议通过法定程序可以上升为国家意志,因此,我国公共政策执行力主要是指执行党的路线、方针、政策和国家的宪法、法律、人大决议以及政府制定的政策法规的行动力。
如果对其进行分析,就会发现公共政策执行力具有多要素构成的复杂结构特点:一是政策执行主体。
政策执行主体是指执行政策的机构和人员。
为了分析方便,本文把政策执行的机构和人员限定为政府机构和政府官员。
政府机构是按照官僚制的基本架构,以稳定的权责关系为运行支撑而形成的庞大系统。
一级政府的基本构成元素是官员,由官员构成部门,由部门组成政府,形成了官员———部门———政府的复合结构。
政府又分为中央政府和若干层级的地方政府,形成了政府的层次结构。
因此,庞大的政府系统是由不同的部门和不同的层级构成的纵横交错的复杂体系。
这种复杂的政府结构使得政策执行也成为复杂的过程。
中央的政策精神,经过不同层级地方政府和不同政府部门过滤之后,会发生政策走形、扭曲现象,这是各地方、各部门按照自己的意志来“理解”和“执行”政策的必然后果。
层级和部门越多,政策的走形和扭曲就越严重。
不同的地方和不同的部门之间以及他们与中央政府之间也可能发生利益矛盾,政策执行中就会发生地方、部门之间以及地方、部门与中央政府之间的利益冲突。
政策执行的结果往往就取决于中央、地方、部门之间利益的博弈。
但是,无论是哪种政府结构,政策执行归根到底是由政府官员承担。
因此,分析公共政策执行主体一定要抓住政府官员这个最活跃的因素。
在我国社会转型期,利益多元化的趋势使得政府官员客观上已经成为利益集团的成员或者被利益集团所俘获。
他们执行政策的行为明显地受到复杂利益动机的驱动,由具有明显自我利益倾向的官员执行政策,必然会把官员自我利益和官员所代表的集团利益通过种种“合法”和非法的途径渗透到政策执行之中。
二是政策执行客体。
政策执行客体是指政策的目标群体和政策所要解决的问题。
政策的目标群体,决不是被动地接受政策执行主体施加的作用,而必然会通过种种方式表现出对政策的不同态度。
政策目标群体对政策和政策执行主体的理解和认同程度高,就会表现出对政策执行的积极支持和主动配合态度,反之,则会产生抵触甚至对抗的态度。
没有政策目标群体中大多数人的支持和配合,政策执行必然会遇到极大困难。
政策执行是把政策目标付诸实施的过程,也就是解决政策问题的过程。
因此政策问题的性质和结构在客观上制约着政策执行的进程。
政策执行中要注意区分发展过程中必然出现的问题和偶然出现的问题,结构良好的问题和结构不良的问题,既要积极主动地解决问题又不能操之过急。
因此,政策执行是主体作用于客体的过程,又是客体反作用于主体的过程,公共政策执行力是作用力与反作用力的统一。
政策执行的主体和客体是相互关联的,在一定的条件下可以相互转化。
我国政治体制改革和行政体制改革中,政府及其官员是政策执行的主体,同时也是政策的目标群体。
这种集主体和客体为一身的双重性质,使得我国政府在执行政策中的角色定位呈现出更加复杂的局面,政治体制改革和行政体制改革因而更加艰难、具有更大的风险。
三是政策执行制度。
制度(这里是指人类设计的正式制度)是一套约束人们行为的规则体系,从政策执行的角度来看,制度就是政策执行主体作用于客体的规则,包括政策执行的体制和机制。
不同的政策执行体制,政策执行力会表现出不同的特点。
在集权体制下,官员的自由裁量权比较小,政策执行变通余地较小,政策执行力更多地表现为上级政府的控制力;在分权体制下,官员的自由裁量权比较大,政策执行变通余地也较大,政策执行力更多地表现为下级政府的创造力。
上级政府集权过多,下级政府没有积极性和主动性,政策执行往往表现出机械死板的特点;上级政府分权过度,又可能造成下级政府自由裁量权滥用或者分散主义的倾向。
政策执行制度实质上是政策执行主体应该遵守的行为规则,在政策执行中具有强制性的约束力。
无论是政府官员还是政府机构,都必须在制度规定的轨道上活动,都必须对政策执行后果承担责任。
合理的政策执行制度会有效地提升政策执行力,不合理的政策执行制度会对政策执行产生消极的影响。
因此,制度创新往往成为提升政策执行力的有力杠杆。
四是政策执行资源。
资源是政策执行的必要条件。
公共政策执行是一个复杂的运行系统,它必然与外界发生信息和能量的交换,只有不断向政策执行系统注入信息和能量,才能维持它的有效运转。
向政策执行系统注入的信息和能量就是政策执行所需要的资源,它主要包括人财物、信息、权威、政治支持等等。
高素质的政府官员是政策执行的决定性因素,充足的财力和必要的装备等条件是政策执行的物质保证,信息是政策执行的血液和灵魂,权威是政策执行的主要动力,政治支持是政策执行不可缺少的前提。
政策执行的效力在极大程度上是由政策执行主体获取和充分利用各种资源的能力所决定的。
五是政策执行环境。
环境是影响事物的各种因素及其相互作用的系统,从政策执行的角度来理解,环境就是指政府赖以生存的行政生态系统。
我国行政生态系统的构成是十分复杂的,从广义来看,它包括与政策执行相关的正式制度在内的一切因素,从狭义来看,它主要是指包括意识形态、社会习俗和政治潜规则等与政策执行相关的非正式制度因素。
为了研究的方便,本文所指的环境是狭义的。
意识形态和社会习俗的作用是潜移默化的。
与社会主流意识和习俗风尚相容的政策执行措施会获得宽松的执行环境,反之则会受到环境的极大制约。
政治潜规则往往是挑战正式制度的一种力量,政治潜规则的盛行必然破坏政策执行的正式制度。
从这个意义上说,环境也是影响政策执行力发挥作用的重要因素。
公共政策执行力决不是简单地由五大要素构成的静态结构,而是有着复杂运行机制的动态系统。
其中,政策执行主体居于主导地位,其他任何要素都是通过政策执行主体才能发挥作用的。
政策执行主体与客体是作用与反作用的关系,构成了相互依存的互动关系。
政策执行制度为政策执行主体的活动规定了轨道,主体的活动受到制度的强制性约束。
政策执行资源是政策执行主体发挥作用的条件,也是注入政策执行系统所必需的动力。
政策执行环境是政策执行主体不能脱离的行政生态系统,它以非正式制度的形式对政策执行主体的活动产生潜移默化的影响,同时也是挑战正式制度的一种软约束。
我们可以把政策执行力理解成政策执行主体的行动力,而政策执行主体的行动力又是主体自身结构和政策执行客体、政策执行制度、政策执行资源、政策执行环境等因素的函数(如图1所示)。
从这个意义上说,政策执行力的结构分析是以政策执行主体分析为中心的,通过主体与其他因素相互作用的动态分析来描述政策执行力的运行机理。
图1 公共政策执行力结构模型图64 2008年第7期 总第277期三、用结构分析方法观察我国公共政策执行我国公共政策执行到底存在着什么问题?笔者认为,罗列我国政策执行中的问题不是主要的,重要的是抓住政策执行问题的根本特点,进行深入分析。
从这个思路出发,笔者运用结构分析的方法观察我国政策执行过程,认为政策执行主体用本位主义、机会主义、功利主义和官僚主义的态度对待政策,造成了政策执行扭曲、走形、消解和与政策目标相背离的后果,是我国政策执行问题的根本特点。
第一,政府利益化和政府官员动机复杂化,是危害政策执行的主导性因素。
作为公共利益的代表,政府本应是利益中立的,不应该有自己特殊的利益,更不能成为独立的利益集团或者被利益集团所俘获。
但是在我国社会转型时期,由于体制和机制的缺陷,本来是为了调动地方和部门积极性的一些政策措施,却带来地方和部门日趋严重的自我利益倾向,形成了更具自我利益和自我意识的地方政府和政府部门,这反过来成为与中央政府博弈的力量。
在政策执行中,地方政府和政府部门以自我利益为导向,挑战中央政策的权威、选择性地执行中央政策、在政策执行中表现出不顾大局、不顾长远、争权夺利的极端本位主义倾向。
我国社会转型期的另一个突出特点,是官员执行政策时并非单纯地出于维护公共利益的动机,而是掺杂着复杂的投机心理和功利算计。
官员把主要心思不是用在研究和解决实际问题上,而是用在揣摸上级意图上,不管上级意图是否符合实际都一味投其所好。