政府产业引导基金运作实务及案例张朝元
政府创业引导基金创新及其运作模式探讨
政府创业引导基金创新及其运作模式探讨内容摘要：政府对科技创业型企业扶持的主要途径之一是提供融资上的帮助。
在分析政府基金发展历程的基础上，本文指出政府引导基金在扶持对象偏离、创业者谈判力减弱、扶持目标的冲突上存在一定的缺陷。
基于此，本文提出应在运作方式上实施政府先导基金，并设计了政府先导基金的运作模式。
关键词：政府引导基金政府先导基金运作模式科技创业我国政府引导基金的发展阶段（一）政府管理阶段我国政府引导基金正式发端于1985年3月，中央《关于科学技术体制改革的决定》中提出“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给以支持” 。
1985年9月，国务院正式批准成立了“中国新技术创业投资公司”，成为我国大陆第一家专营风险投资的全国性金融机构。
1992年，全国第一个地方风险投资公司—上海科技投资公司成立，其模式是上海市科委出资5000万，上海市国资委出资1亿。
1993年，上海科技投资公司又引入了银行、上海宝钢、金山石化、东方明珠等7家企业，资金扩大至3.05亿元，上海科技投资公司也更名为上海科技投资有限公司。
自此以后，各地政府纷纷发起设立风险投资公司。
虽然目前很多学者认为这一阶段的政府基金总体上是失败的，但它开创了我国通过政府基金积极扶持科技创业型企业的新纪元。
同时，这一阶段的经营运作也为后续政府基金的创新积累了一定的经验。
（二）政府参与阶段鉴于第一阶段的经验教训，这一阶段政府基金主要通过合资的形式展开。
如1999年，上海市政府出资6亿元成立上海创业投资有限公司，之后的几年，先后与各类资本合作成立了17只合资基金，资金放大至20亿元，管理公司多达18家，这是政府基金寻求与社会资金合作的典型案例。
在这一阶段，证券公司、科技管理、企业经营和政府管理的各种人士开始涉足于政府基金的运作，并且以此构成了我国早期风险投资人才的基础。
但是，由于这一阶段的经验并不丰富，加上合资在运作上的目标冲突，这一运作模式也未被业界所看好。
政府引导基金最全梳理(分析+案例)
政府引导基金最全梳理本文对国内政府引导基金的设立情况、发展新变化、面临的问题以及投后管理四个方面结合典型案例进行分析。
在政府引导基金迅猛发展的当下，政府引导基金不再仅局限于作为撬动社会资本、扩大财政的杠杆，开始更多的着眼于其作为杠杆的效果如何。
投中研究院将对国内政府引导基金的设立情况、发展新变化、面临的问题以及投后管理四个方面结合典型案例进行深入分析。
2002年，中关村创业投资引导资金的成立标志着我国政府引导基金发展的开端。
从2005年，在国务院十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》中第一次出现引导基金的概念；到2008年，国家发改委联合财政部、商务部共同出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，第一次对引导基金的概念进行了详细的定义；再到2010年，《政府性基金管理暂行办法》的印发；以及在2015年财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》等，都对我国政府引导基金的发展进行了不断地规范。
随着一系列国家利好政策的出台，我国政府引导基金也从之前的缓慢增长开始呈现出全国遍地开花的井喷之势。
在政府引导基金迅猛发展的当下，政府引导基金不再仅局限于作为撬动社会资本、扩大财政的杠杆，开始更多的着眼于其作为杠杆的效果如何。
引导基金成立情况在经济下行压力不断加大的情况下，稳增长成为当前政府的首要任务，政府通过引导基金来撬动民营资本，扩大财政资金的杠杆效应显得尤为重要。
从国家层面来看，国务院总理李克强在2015年1月14日的国务院常务会议上决定设立400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级；并在9月1日的国务院常务会议上决定中央财政将整合资金出资150亿元，吸引民营和国有企业、金融机构、地方政府等共同参与设立600亿元的国家中小企业发展基金。
从地方政府层面来看，随着两大国家级引导基金的推出，中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各地方政府纷纷积极主导设立政府引导基金，设立主体也由省级单位逐渐延伸至市级甚至是区县级单位，引导基金的数量和规模都呈现爆发式增长。
政府产业引导基金方案
第一部分 背景及我行参与情况 第二部分 业务指引 第三部分 参考案例 第四部分 营销指引与上报流程
二、业务指引——业务分类
城市发展基金
（和土地有关的）
城市建设基金
（和城市建设有关的）
产业引导基金
2015年4月30日，习近平主持召开中共中央政治局会议，会议针对一季度7%的GDP增长速度做 出了“总体健康、符合预期”的评价。但也做出“经济运行走势分行，下行压力仍然较大”的判断， 并指出在经济新常态的大背景下，中国经济要靠六大引擎驱动，分别是积极的财政政策加稳健的货币 政策、投资、改革、消费、房地产、创新。 •针对投资，会议提出要注重发挥投资的关键作用，认真选择好投资项目，做到有市场，有长期回报。 •针对创新，要推进企业技术改造，稳步有序推进化解过剩产能工作，实现产业转型与升级。
（和地区优势 产业有关的）
城市土地开发基金 城市棚户区改造基金
城市保障房建设 城市三旧改造基金
有现金流的PPP项目 无现金流的公益项目 路桥、港口、机场、水 务、清洁能源建设等
产业基金 新型产业支持基金等
进行组合
二、业务指引——通用交易结构（城市发展基金）
城市发展基金结构
直接或 间接增信
外部机构（或有）
1、43号文件的实施对于政府债务的规范； 2、前期各级政府债务需要借新还旧偿还的压力； 3、43号文件带来的投资暂缓压力对经济下行的影响； 4、4月底中央政治局会议传导的重要信号，各级政府从去年底起已陆续通过设立产业基金等各种方式， 满足各地投资、债务置换等需求，满足响应政策拉动当地产业升级改造等需求。
基金以投资入股项目公司及股东借款的方式参与一级土地开发、棚户区改造、保障房建 设等项目。
政府引导基金案例
政府引导基金案例1. 北京中关村创业投资引导基金作为中关村创业投资引导基金的操作主体，中关村创业投资发展有限公司（以下简称“创投中心”）采用项目跟进投资和平行基金跟进投资两种方式进行投资。
所谓项目跟进投资方式是指认定为北京中关村创业投资发展中心（以下简称“创投中心”）合作伙伴的创业投资企业在园区内选定投资项目后，创投中心以同等条件按照创业投资企业实际投资额的一定比例进行股权投资，并委托创业投资企业进行股权管理。
所谓平行基金跟进投资方式是指在约定的合作期限内，创投中心按照创业投资企业所投资园区企业资金总额的一定比例提供股权投资资金，委托创业投资企业投资于园区企业并进行股权管理。
鉴于投资中心评估和运作平行基金跟进投资的要求和流程比较复杂，我们在此着重讨论一下项目跟进投资。
投资额度对于符合创投中心项目跟进投资要求的创业投资企业，创投中心按创业投资企业投资额的10-30%进行跟进投资，单笔资金额度最高为300万元。
双方均以现金出资。
投资条件创业投资企业选定投资项目后，向创投中心递交如下文件，并提出跟进投资的建议金额：（一）《中关村创业投资引导资金投资推荐表》；（二）被投资企业高新技术企业证书及法人营业执照复印件；（三）被投资企业章程；（四）上年度被投资企业的会计报表和审计报告（新设立的企业除外）；（五）被投资企业的资产评估报告（新设立的企业除外）；（六）创业投资企业已批准投资的决策文件副本；（七）创业投资企业编制的《投资建议书》或《可行性研究报告》；（八）创业投资企业与被投资企业或其股东签订的《投资意向书》。
创投中心收到上述推荐材料后，对投资项目进行合规性审核，并在10个工作日内出具意见。
投资方式对于符合条件的跟进投资项目，创投中心在确认创业投资企业已全额出资后，按双方协议要求办理跟进投资的出资手续。
跟进投资单笔金额低于（包括）100万元，则一次性完成出资手续；跟进投资单笔金额超过100万元，则采取分期投入的方式。
政府及产业引导基金架构搭建、运作、投资过程中的法律、风控实务要点及案例分析-2020.8-152页
政府及产业引导基金架构搭建、运作、投资 过程中的法律、风控实务要点 及案例分析
主讲嘉宾：秦茂宪 2017年2月11日 （北京）
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目录
n 一、引导基金自身及其再投资基金的组织形式选择实务 n 二、不同主体主导和参与的引导基金及产业基金的模式、特点及问题 n 三、多重监管体制下政府出资设立的产业基金的设立、备案/登记 n 四、国资背景企业担任有限合伙制产业投资基金GP及国有股转持问题 n 五、政府引导基金（母基金）运作与申报策略-以湖北省某政府引导基金
为例 n 六、政府及产业引导基金投资运作要点分析 n 七、答疑与交流
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一、引导基金自身及其再投资基金的 组织形式选择实务
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一、引导基金自身及其再投资基金的组织形式选择实务
n （一）私募基金的组织形式选择 ——公司制、有限合伙、契约型的比较与运用 n （二）不同资管产品的嵌套、组合与穿透 n （三）有限合伙型基金的双GP架构 n （四）契约型基金的双管理人架构 n （五）私募基金的内部治理结构设计
2014年5月发布 的《国务院关于 进一步促进资本 市场健康发展的 若干意见》明确 提出发展私募投 资基金
证监会草拟的 《私募投资基金 管理暂行条例 （草案）》已于 今年年初上报国 务院
条件的PE机
2006年3
构可从2013 年6月1日起
月1日，
开展公募基
发改委
金管理业务
《创业投
资企业管 2011年11
p 打通核查最终的自然人和法 人机构是否为合格投资者，并打 通计算投资者总数
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（三）有限合伙型基金的双GP架构
政府创业引导型基金募集案例
政府创业引导型基金募集案例1、苏州工业园区创业投资引导基金（2006年9月）苏州工业园区创业投资引导基金于2006年9月设立，是中国第一只市场化运作的创投引导基金，一期募资金额为10亿元人民币，由国家开发银行和中新苏州工业园区创业投资有限公司（现为苏州创投集团子公司）各出资5亿元成立。
由于设立的时候还没有合伙制可以选择，该基金是公司制的。
2008年5月22日，苏州工业园区创投引导基金与10家创投机构集中签约，计划向十家VC出资共计7.4亿元人民币。
2、北京海淀区创业投资引导基金（2006年9月）北京海淀区创业投资引导基金于2006年9月设立并投入使用。
该基金是国内第一家由地方政府设立的创业投资引导基金，每年该统筹安排不少于7000万元财政专项资金，按五年期逐年增加投入，期满后，引导基金将至少达到5亿元的规模。
2007年11月该基金与鼎晖创业投资基金、红杉资本等几十家国内外知名创业投资机构，宣布成立海淀科技园风险投资产业联盟，并通过了专家评审等相关考核程序，接纳了启迪创业投资有限公司、深圳创新投资集团公司等六家创业投资机构，共同参股设立子基金。
3、上海浦东新区创业风险投资引导基金（2006年10月）上海浦东新区于2006年10月率先设立全国首个地方政府设立的政策性扶持基金，首期规模10亿元。
2008年4月，为加快创业投资高地的建设步伐，浦东新区决定将引导基金规模由原先的10亿元扩大到20亿元。
截至2009年1月份，该引导基金已经与徳丰杰龙脉（DFJ.Dragon）、戈壁（GobiPartners）、百奥维达（BioVeda）、同华投资（Comway）、联创、联想资本等十一家知名创投机构达成合作协议，引导基金出资6.25亿元，带动设立了总规模超过109亿元的专业创投基金，引导投向浦东高科技企业的创投资本超过34亿元，在一定程度上缓解了处于种子期、成长期、扩张期等不同发展阶段企业的融资难题。
4、淄博创业投资引导基金（2007年2月）淄博创新资本投资有限公司，是由淄博高新技术产业开发区经济发展总公司、淄博高新技术风险投资股份有限公司与深圳市创新投资集团有限公司、北京长城时代信息技术有限公司及深圳华泰投资有限公司等数家公司共同发起成立的。
史上最全关于中国产业投资基金运作实务
史上最全关于中国产业投资基金运作实务中国产业投资基金是指由政府、金融机构、企事业单位等共同出资组建的基金，旨在支持和推动中国产业升级和创新发展。
下面将详细介绍中国产业投资基金的运作实务。
首先，中国产业投资基金通常由多个投资主体共同出资设立，这些主体可以是政府机构、金融机构、国有企业、民营企业等。
这些主体各自根据自身的投资能力和战略需求出资，并根据约定获得相应的权益份额。
其次，中国产业投资基金的运作通常由基金管理公司负责。
基金管理公司是专门从事基金运作管理的机构，具有丰富的投资经验和专业知识。
基金管理公司负责基金的募集、投资、管理和退出工作。
再次，中国产业投资基金的募集通常分为两个阶段：初期募集和后续募集。
初期募集是指基金刚刚成立时的募集行为，主要通过与投资主体协商出资比例和金额等事宜，确定基金的规模和结构。
后续募集是指基金在运作过程中需要进一步扩大规模时的募集行为，一般通过向其他投资者募集资金来实现。
此外，中国产业投资基金的投资方向一般集中在战略性新兴产业、高新技术产业、绿色产业、现代服务业等领域。
基金管理公司通过调研分析和专业评估，选择具有潜力和成长性的企业进行投资。
投资方式一般包括股权投资、债权投资、收购兼并等。
最后，中国产业投资基金的退出方式主要有三种：上市退出、股权转让和回购退出。
上市退出是指将投资企业推向资本市场进行股票发行，实现股权的变现。
股权转让是指将投资企业的股权转让给其他投资者。
回购退出是指基金管理公司自行或委托其他机构回购投资企业的股权。
综上所述，中国产业投资基金是一个由多个投资主体共同出资设立的基金，通过基金管理公司进行募集、投资、管理和退出等运作活动。
中国产业投资基金的目标是支持和推动产业升级和创新发展，投资方向主要集中在战略性新兴产业和高新技术产业等领域。
退出方式一般包括上市退出、股权转让和回购退出。
产业基金利用政策 具体案例
产业基金利用政策具体案例全文共四篇示例，供读者参考第一篇示例：随着我国经济不断发展，产业基金作为推动产业升级和创新发展的重要工具，受到了越来越多的关注。
为了促进产业基金的更好利用，政府在政策制定方面不断完善，提供了更多的支持和激励措施。
下面我们来看看一些具体的案例，了解产业基金如何利用政策获得更好的发展。
一、国家重点支持的战略性新兴产业政府针对战略性新兴产业的发展，设立了专项产业基金，为创新企业提供资金支持。
2019年《关于中央财政支持重大战略性新兴产业发展若干政策措施》中明确提出设立战略性新兴产业发展专项基金，用于支持人工智能、生物医药、新材料等领域的发展。
这些资金的注入不仅帮助了这些新兴产业企业的成长，也推动了整个行业的创新和进步。
二、地方政府扶持的产业发展基金除了中央政府设立的产业基金外，地方政府也纷纷出台政策支持产业基金的发展。
广东省设立了广东产业基金，重点支持本土优势产业的发展，提供资金支持和政策激励。
这些地方产业基金在促进地方产业结构调整和升级中发挥着重要作用，推动当地经济的快速发展。
三、金融机构支持的产业投资基金金融机构也在积极参与产业基金的建设和运作中。
银行、证券公司等金融机构成立了一系列的产业投资基金，为优质企业提供股权投资和融资服务。
这些产业基金通过与金融机构的合作，为企业提供了更多的融资渠道和更低的融资成本，助力企业的快速发展。
四、科技型企业孵化基金的设立为支持科技型企业的创新发展，政府和相关机构设立了科技型企业孵化基金。
这些基金主要用于支持创新型企业的孵化、孵化器的建设和运营等，通过提供资金支持和技术服务，帮助科技型企业加速成长。
这类基金的设立，不仅促进了科技创新，也带动了一大批优秀科技企业的崛起。
政策的支持是产业基金发展的重要保障。
政府在制定政策时应结合产业发展的实际情况，制定更加灵活和具体的政策措施，为产业基金的发展提供更多的支持和激励。
产业基金的运作也需要政府和企业之间的合作，共同推动产业基金的更好利用，推动我国产业结构的升级和经济的发展。
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资料和数据。 3 .《关于进一步改进和规范企业债券发行工作的几点意见》（2015年2月17日）
继续延续了对城投企业发债的严格管理企业与政府签订的建设-移交（BT）协议收入和政府指 定红线图内土地的未来出让收入返还暂不能作为发债偿债保障措施。
中国经济体制改革研究会 中国健康产业投资基金
一、43号文之前城市建设投融资模式
43号文之后城投债的发行特点
2014年12月—2015年2月，城投债发行量急剧下滑 2015年3月— 2015年12月 城投债发行量逐渐回升 2016年展望 预计城投类企业债的发行将放量
中国经济体制改革研究会 中国健康产业投资基金
金融机构
商业银行 信托公司 证券公司 保险公司 融资租赁
……
政府隐性担保、出具承诺函
以政府信用为基础的债务融资结构
中国经济体制改革研究会 中国健康产业投资基金
一、43号文之前城市建设投融资模式
（二）城市建设政府信用融资特征
1.融资平台公司虽然作为融资主体，但政府主导或者绝对控制； 2.融资行为由政府财政部分或全部承担承担偿还责任； 3.所筹资金用于各种基础设施、公益项目的投资建设；
中国经济体制改革研究会 中国健康产业投资基金
政府产业引导基金运作实务及案例
张朝元
中国经济体制改革研究会 中国健康产业投资基金
一、43号文之前城市建设投融资模式 二、新规下地方政府投融资模式及特征 三、产业投资基金的概述 四、政府为何热衷产业投资基金 五、政府引导基金运作概要及案例 六、产业投资基金参与PPP项目运作模式 七、转型后的融资平台与PPP结合的模式 八、银行如何布局产业投资基金
一、43号文之前城市建设投融资模式
城投债先紧后松原因
一是保增长的需求，发行政策的松绑； 二是地方政府融资需求； 三是债务置换为地方节约利息支出，降低城投债风险； 四是城投债已发展为成熟融资模式。
中国经济体制改革研究会
中国健康产业投资基金
一、43号文之前城市建设投融资模式
43号文后城投债相关政策
1.《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》（2014年9月26日） 从严控制，将企业债发行申报时间间隔由6个月延长至1年；与地方政府当年GDP的比值超过8% 的，其所属城投企业发债应严格控控制。
城投债新政要点
一是对优质发债企业取消2.1.1指标限制； 二是取消或减少城投债和政府经济指标的挂钩（城投债转型为完全以企业信用为偿债基础后，对
政府的财力指标取消；另外，本区域企业发行企业债券、中期票据等余额的预警线也从不超过 上年度GDP的8%提高到了12%） 三是不符合国务院43号文件精神，发债不再支持（对于没有收益、BT协议不作为发债保障措施） 四是城投公司开展规范的PPP项目，政府列入预算的财政补贴、回购及购买服务等，可以作为企业 债券的偿债保障；只要是已实现市场化运营的城投公司开展规范的PPP项目发债融资，不受发 债企业数量指标的限制。 五是放宽了发债指标（不受指标限制：AA+以上、AA有资产抵质押或担保、城市停车场、城市地下 综合管廊、养老产业、战略性新兴产业） 六是募集资金占项目总投资的比例提高（以前60%，现在放宽70%，减少了企业的筹资压力） 七是募集资金偿还贷款和补充营运资金由不超过20%调整为40%的
通常有城建投资有限公司、资产经营管理有限公司、基础设施投资有限公司、城建开 发投资有限公司等。
中国经济体制改革研究会 中国健康产业投资基金
一、43号文之前城市建设投融资模式
（三）城市建设政府信用融资交易模式
1.项目贷款或流动资金贷款（商业银行） 2.利用应收账款融资（应收账款转让及回购、应收账款流动化） （信托计划） 3.发行城投债和各类城投票据（证券交易所和银行间市场） 4.通过授予特许经营权从事BOT项目（国家开发银行进行项目融资）
担保：重庆市长寿区宏昌信用担保有限公司为长寿开投公司按期回购债权提 供连带责任保证担保。
重庆市长寿区人民政府出具了《关于重庆长寿开发投资（集团）有限公司发 行信托计划以及安排财政专项资金补贴的函》（长寿府函[2009]10号），由长寿 区财政局在信托期间内安排不低于全部回购资金额的专项财政资金补贴给重庆长 寿开发投资（集团）有限公司。该专项资金列入长寿区同期财政预算安排。
即贷款、信托、城投债是主要融资方式
中国经济体制改革研究会
中国健康产业投资基金
一、43号文之前城市建设投融资模式
◆利用应收账款融资 案例：重庆长寿开发投资(集团)有限公司应收债权集合资金信托计划
新华信托股份有限公司（受托人）通过发行重庆长寿开投公司应收债权集合 资金信托计划募集资金1亿元，由受托人将信托资金用于受让重庆长寿开投公司 在进行晏家工业园区Ａ组团园区基础设施建设项目开发建设过程中形成的应收债 权，在信托到期时溢价返售给重庆长寿开发，从而实现信托收益及信托资金的退 出。
4.六类专项债券发行指引（2015年4月9日，2015年11月9日） “加快和简化审核类”债券审核程序，提高审核效率”
5.关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》 （发改办财金[2015]1327号，2015年5月25日）
中国经济体制改革研究会
中国健康产业投资基金
一、43号文之前城市建设投融资模式
中国经济体制改革研究会 中国健康产业投资基金
一、43号文之前城市建设投融资模式
（未来拨款 债务承担
……
融资平台
土地收益 财政拨款
△贷款融资
回购、特许经营权 △股权融资
基础设施
△企业债券 △信托融资
公共服务
△资产证券化
……
还本付息 股权收益
贷款 资本金
中国经济体制改革研究会 中国健康产业投资基金
一、43号文之前城市建设投融资模式
中国经济体制改革研究会 中国健康产业投资基金
一、43号文之前城市建设投融资模式
旧《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政 府债券”。《担保法》和《贷款通则》分别限制了地方政府为贷款提供担保和直接向 商业银行借款的能力。