控制性详细规划的调整浅析

控制性详细规划的调整浅析
发表时间：2018-02-27T14:43:08.090Z 来源：《防护工程》2017年第29期作者：齐烨
[导读] 控制性详细规划调整是对拟建项目所处地块的“控制性规划指标”进行变动，称作控规调整。

天津市城市规划设计研究院天津 300201
摘要：控制性详细规划调整是对拟建项目所处地块的“控制性规划指标”进行变动，称作控规调整。

“控制性规划指标”最主要的几项是容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等，凡对以上任何一项指标申请调整的，都属调整控规范畴。

关键词：控规指标、容积率、建筑高度、建筑密度
1、控规调整的含义
控制性详细规划是我国具有法定效力的规划编制层次，是衔接城市总体规划（或分区规划）与修建性详细规划、衔接规划设计与管理实施的中间环节，是指导城市规划调控城市土地开发和各项建设活动的直接依据。

然而，在控规的实施过程中，常常会遇到大量的控规调整申请诉求，控规调整往往涉及到建设单位、项目业主和城市居民等多方面的切身利益。

控制性详细规划对拟建项目所处地块的“控制性规划指标”进行变动，称作控规调整。

“控制性规划指标”最主要的几项是容积率、建筑高、建筑密度、绿地率等，凡对以上任何一项指标申请调整的，都属调整控规范畴。

2、控规调整的类型
根据城市规划的实际工作来看，控规调整工作可以分为三种类型：
2.1.控规修编
规划的时效性逐渐减弱，或社会经济发生重大改变引发规划的不适应性，或区域重新定位，或上层次规划发生了较大改变等，都将引发控规的重新修编工作。

2.2.控规整合
控规在编制过程中因缺乏标准分区之间的统筹和协调而出现不同标准分区控制成果之间的出现“问题”现象。

或因缺少分区规划作为一种过渡，导致控规成果的不适应性，进而引发控规的整合问题。

2.3.控规局部调整
控规的管理和实施过程中，常常会遇到对于各项具体控制要求进行调整的变动诉求，即为控规局部调整。

控规局部调整往往是由于城市建设发展中的各种不确定因素，地产开发在市场经济下对利润最大化的追求，或历史遗留问题等多种原因造成的。

总之，可以将控规修编、控规整合和控规局部调整之间的关系简要地归结为抽象和具体、整体和局部、编制和实施的关系。

3、切入规划管理需求，创新编制技术手段
控规实施过程中，控规成果刚性有余、弹性不足造成控规频繁调整的情况较为普遍，随着控规法定地位的提升，控规修改的法定程序更为严格，调整周期加长，为快速应对规划管理过程中项目开发的市场行为，各地根据自身特色出台了一些地方法规，提高控规局部调整的灵活度（如杭州杭规调）。

然而这种应对途径存在法律风险，同时一定程度上增加了管理成本。

为从根本上解决上述问题。

笔者建议在控规成果编制过程中，采用分程度控制的理念，针对刚性与弹性的不同程度，规划管理将控制内容分为强制性、规定性、引导性三个程度进行管理，形成法定文件与管理文件两个层面成果。

具体来说，强制性内容包括“六线”（即道路红线、城市绿线、城市蓝线、紫线、公益性公共设施橙线和城市黄线等六线）中的定性、定量、定位控制，街区主导功能、街区总建筑面积、街区净用地面积、单元建筑限高控制、特别意图区的控制，是实施中必须严格遵守的内容，纳入法定文件加以严格控制；规定性内容包括街区居住人口、街区高度分区，保障性设施的控制、街区公共绿地规划、地块使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、交通出入口方位、住宅套密度，是规划实施中应遵照执行的内容，纳入管理文件加以严格控制；引导性内容包括一般地区的城市设计导向，地块规划的用地可变性、适建高度、地下空间利用导向等内容，是规划实施中宜执行的内容，纳入管理文件加以引导控制。

4、对控规调整的对策分析
4.1.加强城市整体经营研究，科学确立规划发展目标
城市运营指的是在市场经济下，城市政府因拥有土地产权，可以通过企业化的管理模式，在尊重市场价值规律的前提下深化城市建设的投资融资改革，并广泛吸纳民间各种资本投入到城市的建设活动中的一种行为。

经营城市的领域十分宽广，土地资源作为城市中最大、最具活力的资本，经政府运营手段逐步投入到市场后，利用率得到明显提高，土地的价值也明显提升，土地资源得到合理配臵。

在城市运营过程中，政府的主要责任是城市资产的最佳配臵并实现城市资产增值保值，其职能由公共财产监管的单一角色转变为的资本运作者的多重角色，而决定城市经营有效进行的筹码就是土地开发控制指标的灵活调节度。

4.2.弹性划分地块，增强土地定性的兼容性
土地使用性质的定性兼容性问题在控规的编制过程中，体现得十分明显。

要增强土地定性的兼容，就应做出相应的规定，区分相同性质用地在不同区位条件下的兼容范围。

适当增加城市建设用地中的兼容性用地，可以较快的获得土地开发效益。

从经济成本效益出发，若将兼容性用地安排在区位条件好、土地价格高的城市中心地段，城市中心地段因其土地开发效益较高，则容易吸引建设单位在此进行投资和开发，兼容用地可以增大土地适建范围的灵活性，有利于提高土地资源的利用效益，也有利于综合评价所处片区的建筑密度和空间匀质度。

若将兼容用地安排在低价较低的城市周边地段，那么建设单位就多了可选择的余地，有利于其全方位筹集资金，进行土地开发，从而达到土地资产的增值。

4.3.建立控规指标的信息公开制度
在调整申请阶段及时将控规调整的目的、内容、必要性传达给有关社区居民，收集社区意见，做好民意调查。

应重视提供相关信息的全面性，对变更用地的基础资料、其周边的建筑情况、周边用地的拟建项目情况等向社会公开;重视提供相关信息的及时性，应提供足够及时的控规指标调整的结果和最新变动的信息。

确保信息公开图纸内容的精度，防止公众参与流于形式。

4.4.完善控规调整程序
为保障控规实施的顺利进行，有必要推行对控规调整程序的改进具体改进措施,比如：(1)明确对申请单位的资格审查程序，重点审查其是否具有土地使用权；(2)区别对待各类申请项目，建立分类处理机制；(3)对控规调整申请材料及规划成果进行真实性审查，并建立控规调整申请单位及规划编制单位的信用档案，以防止申请材料的作假行为；(4)非经营性控规调整申请项目(特别是社会公益项目)可在受理程序阶段予以批复，审批结束以后应对社会公告审批结果，并由规划信息中心对控规数据库进行及时更新；(5)公示控规调整方案，并安排审查会议。

即应坚持“批前公示”；(6)应协同相关部门对控规调整方案的审批采取票决制；(7)应将控规调整审查会议纪要报告市政府，有利于规划部门接收市政府监督；(8)对控规调整实施分级审批；(9)建立控规局部调整的成果管理机制。

5、规划审批及管理
项目审批及用地开发动态是反映单元内地块历史及现状开发状态的基础信息，该信息来源主要为规划管理部门的用地审批信息以及现状调研信息，而前者则是其中的核心。

根据我国当前规划审批相关法律法规规定，划拨用地审批需要“项目选址意见书——用地规划许可证——项目工程规划许可证”两证一书的审批过程，而出让项目则需要“用地规划许可证——项目工程规划许可证”两证一书的（查）审批过程，为配合发改部门的项目的立项，部门项目增加了可行性研究报告的阶段。

在各个阶段均形成当时的审批信息，包括了用地红线以及控制指标，此外部分项目在审批过程中由于某阶段审批未通过返回前一阶段审批程序或取消立项。

可见项目审批信息的整理信息量大且复杂，控规修编在基础资料整理阶段应当全面掌握项目审批历史信息，梳理出最新审批阶段的审批信息，确保其准确定、时效性。

参考文献：
【1】浅议控规修编的思路与方法——以湘潭天易示范区金霞区控制性详细规划(修改)为例，刘智丹，孙灿，《中外建筑》 , 2013 (11) :68-71
【2】新时期控规修编的几点体会，石华，张敏，中国城市规划年会 , 2012。