我国普通县市“区镇合一”的管理模式及实践反思

我国普通县市“区镇合一”的管理模式及实践反思孙洁，陈利摘要：从区镇矛盾、城乡分割和城镇化滞后等现实问题出发，对我国普通县市域内开发区与小城镇管理合并的必要性进行总结。

根据开发区等级、发展阶段、地理区位及小城镇产业基础等影响因素，将“区镇合一”归纳为区带镇-不完全融合、镇带区-不完全融合以及区镇完全融合三种典型模式。

在此基础上，以山东省宁阳县为案例剖析了其“区镇合一”的运行过程、具体措施以及成效，反思其终止的问题根源，认为地方政府应立足于区域内外综合发展条件因地制宜地进行“区镇合一”。

关键词：区镇合一管理模式反思山东省宁阳县“区镇合一”是指将开发区与其所在的小城镇（或街道）合并，通过整合归并政府职能实现体制与制度创新，促进区与镇的互动发展[1-4]。

早在2004年浦东新区依托四个国家级开发区、机场、港口和周边25个镇街通过“区镇合一”或“区镇联动”建立了六个功能区①，由整合后功能区管委会对辖区进行统一规划与管理，重点突出功能开发、资源整合与统筹协调，迅速打破了原来区镇各自为政、城乡二元的格局，实现了浦东新区的快速开发[2、5]。

近年来，全国各地普通县市（区）内开发区或工业园也如法炮制，掀起一股“区镇合一”的热潮，诸如济宁市下辖县市②、南通市沿海区县③、苏州吴江区”④等，主要将一般省市级开发区或工业园与其所在小城镇管理合并。

目前来看，对“区镇合一”的既有研究集中在区与镇合并的目的、管理模式、政策与措施，实施成效与困难等方面[1-4]。

学者们将“区镇合一”的措施归纳为合并行政机构、理顺管理体制、行政与财政放权、创新合作制度以及统一规划五大方面。

研究认为，管理合并对整合区域资源、提高管理效率、促进城乡联动发挥了积极作用；但仍存在诸多问题，如未能真正放权、体制整合困难、配套措施不足以及适应性差等[5-8]。

然而已有研究还存在以下不足，一是缺乏对“区镇合一”的系统性总结及具体模式的归纳，二是对“区镇合一”模式的适用性不甚明确，其能否被任何地区简单运用值得反思。

鉴于此，本文在理论分析的基础上，结合山东省宁阳县的实践经验教训，指出欠发达地区应从宏观、中观、微观三个层面综基金项目：国家社会科学基金( 11BSH058)合考虑是否具备区镇管理整合的条件，以期为城市管理决策提供参考。

1区镇管理合一的必要性1.1 协调多元主体利益与统筹城乡发展我国开发区最初大多是在城市外围农村划定，与周边小城镇存在空间重叠或相邻，但由于管理体制不同且缺乏有效衔接，经常出现重复建设、资源争夺、发展失衡等问题，损害各自以及县市整体利益[4、5]。

因此需要通过管理合并或合作来协调矛盾，建立交叉事务的协调机制来界定彼此权职，化解区域内部“行政区经济”壁垒。

此外，开发区实属城市型产业基地，而小城镇是农村地区产业与综合服务中心，两者各自为政容易导致城乡分割、重城轻乡、资源流动受阻的不均衡增长。

据此客观上需要县市政府从宏观层面整合两种管理体制，打破行政管辖藩篱，促进城乡资源有效集中与要素双向流动。

1.2 促进小城镇与开发区各自优势互补开发区本质是依靠实行特殊政策推动土地与功能开发的特定区域[9-10]，拥有财政税收、土地管理、规划建设等多项自主权，却没有资源要素完全管理权。

开发区管委会因地方工业化、城市建设等特定目的而临时设立，职能和机构架构精简、灵活，具有较高的组织弹性和行政效率。

但是，由于其并非完整的一级政府，相对封闭运作使得开发区提供公共服务与社会保障功能不足，因此向综合城区转型是国家级开发区进入成熟期的主要发展路径 [9-14]。

虽然小城镇政府享有镇域内全部资源的管理权，却在“大城市”思维主导下难以获得各类资源的使用权。

分税制改革又将小城镇置于不利地位，权责不匹配严重制约我国经济强镇的成长活力 [15-17]。

因此，理论上，“区镇合一”不仅有利于开发区向小城镇寻求土地、劳动力等生产资料，获得公共服务与社会保障支撑，而且小城镇也可以分享开发区优惠政策与品牌效应，接受其工业化的带动，促进政策优势和资源优势的互补。

除此之外，从县市行政资源整合角度来看，“区镇合一”还有利于减少管理层次、行政管理越位、错位现象，降低行政运行成本，提高工作效率。

简而言之，“区镇合一”的必要性一方面体现为县市政府自上而下协调“县市政府-开发区-小城镇”三元主体利益，统筹利用区域内各项资源；另一方面，体现为开发区管委会与小城镇政府自下而上通过协同管理、合署办公促进两者优势互补，达到产城融合的目的。

2 区镇关系与“区镇合一”管理模式一般情况下，因开发区的级别高低、成长阶段、地理区位以及小城镇的产业基础强弱和其他因素的差异，两者的管辖关系（即谁在各项交叉事务管理中拥有相对更大的决策权，或发挥统筹主导作用）存在三种基本类型：区带镇、镇带区以及区镇统一⑤。

而区镇关系的差别又直接影响管理合并的模式[8-10]；相应地，“区镇合一”管理模式也可以划分为区带镇-不完全融合、镇带区-不完全融合、区镇统一-完全融合三种。

2.1区带镇-不完全融合模式一般省级开发区多采取集中管理模式，由县市政府在开发区设置专门的派出机构——管委会全面管理各项开发与建设，拥有较大的经济管理权限和相应的行政职能。

通常由县长或县委书记担任开发区管委会党工委书记，管委会主任领导高于乡镇政府配置。

从领导级别上看，开发区管委会发挥规划区内资源统筹作用，集中协调各部门矛盾，占据主导地位，而小城镇政府则服从其统一调配。

从开发区发展阶段来看，通常处于成长初期的开发区均以招商引资、园区建设为首要任务[13-15]，考虑到与小城镇完全合并的行政成本与难度较大，所以多采取以开发区为主导、部分融合的方式。

这样既有利于实现短期内资源迅速向开发区集中，同时借助小城镇相对成熟的公共服务设施。

从地理区位上看，尤其是临近主城、区位较好的开发区集聚要素能力强、工业化速度快，区带镇能够更加有效地实现工业化带动城镇化。

例如南通如东县沿海经济开发区（包括沿海旅游经济开发区）与洋口镇、邹城市开发区与北宿镇等均采用这种模式[7、8]。

2.2镇带区-不完全融合模式这种模式主要存在于少数经济强镇和其镇域开发区之间。

一方面，我国少数经济社会发展水平较高的国家级或省级重点镇通过“强镇扩权”获得了一部分县级经济社会管理权限，具有较大的行政管理自主权；镇政府主要领导按副处级高配，高于一般乡镇。

另一方面，这类小城镇在自下而上的本地工业化过程中培育了产业基础较好、地方根治性较强的工业园，现在已经被评为省市级开发区，享受上级政府优惠政策。

然而，这类开发区较多仍采用公司型管理模式，开发公司作为开发区的开发者和管理者仍隶属于小城镇政府，或者即便已经成立了开发区管委会，但在一定程度上仍受镇政府的管辖[4、7]。

因此，在管理体制合并中往往采取镇带区-不完全融合模式，强调强镇的独立性和主导地位。

此外，从地理空间上看，这类工业园构成小城镇建成区的主体，工业用地与其他功能建设用地相互混合。

例如，南通吕四港镇与吕四海洋经济开发区即采取“镇带区-部分融合”方式。

凸显吕四港镇作为江苏省经济发达镇的地位，继续发挥吕四港镇政府对开发区的引领、服务作用[4、7]。

第一、二种模式中开发区管委会和小城镇政府两套班子相对独立，但领导根据职责分工交叉任职，再根据具体项目需要组建临时小组，达到合作管理的目标。

既有研究也把这两种不完全融合称为“区镇联动”[1、7、8]。

2.3区镇统一-完全融合模式随着开发区优惠政策的逐步泛化、弱化，管理体制与制度转型成为破解经济持续增长与社会综合发展的钥匙[14、15]。

当开发区要素累积到一定阶段，各项事务已经无法再独立管理，并且强化社会管理与服务职能成为其主要任务，则需要适时转型并建立一个综合型管理机构。

例如，浦东川沙功能区与川沙新镇起初采取“区带镇-部分融合”方式完成基础设施、招商引资等基础开发，开发区初具规模后再转型为完全融合，延续之前开发区“两委”运作特点且具有完全型政府的公共服务职能[2]。

总体上，随着开发区空间规模扩张、产业实力的增强以及体制改革加深，区镇关系逐步由不完全融合转向完全融合。

此外，也不乏由于开发区起步晚、资源欠缺且远离主城区，为了减少管理层级、充分利用现有资源，在新区成立之时就一步到位地建立完全区镇合一管理模式。

例如，南通海安县老坝港滨海新区和角斜镇。

2011年海安县政府对老坝港经济开发区、角斜镇、老坝港镇实行区划调整，成立老坝港滨海新区、新的角斜镇，实现区镇管理完全融合[7]。

这种模式中开发区管委会与镇政府形成所谓“一套班子，两块牌子”，领导成员担任双重职务，部门统一分工，事务统一管理。

区与镇融合程度最高，管辖范围完全吻合[7、8]。

此外，其他因素也会影响具体运行模式。

归根结底，“区镇合一”模式选择需要因地制宜并且因时制宜。

总体上，我国绝大多数普通县市尚处于工业化初中期，省市级开发区刚进入集聚扩张阶段，土地开发、经济增长是第一要务，因此“区带镇-不完全融合模式”最常见，适应性相对较广。

具有显著产业带动作用的经济强镇数量不多，因此“镇带区-不完全融合模式”适用性相对较窄。

3 山东宁阳县“区镇合一”实践反思已有研究对上海、济宁、南通、吴江等地进行“区镇合一”后的工业化与城镇化成效有较多辩证分析 [1、6、9]，但是案例均属相对发达地区，区镇合作机制在持续完善。

而本文以欠发达的山东宁阳县为例，剖析其“区镇合一”过程、作用、终结与困境根源，试图为实践提供参考。

3.1案例区概况宁阳是鲁西南地区一个传统农业大县，经济欠发达（第61位/全省共91个县级单元），辖1个省级开发区、2个街道和11个乡镇（图1）。

城镇化率为36.5%，县城建成面积27平方公里，常住人口25万，小城镇人口与建成规模均很小。

因此从人口和经济两个维度来看，宁阳是一个人口-经济城镇化双滞后型县[18]。

在我国众多欠发达县级单元中具有代表性，以之为案例具有合理性。

图1 宁阳县区位图3.2缘起长期以来宁阳县城偏于县域西部，经济发展缓慢，而且对东部地区辐射作用有限。

而县域东部的磁窑镇多条公路、铁路穿境并且拥有火车站以及编组站，便利交通条件，经济增长相对较快，但是城镇化率仅30%，镇区不足1万人，农民人均年收入不足7000元（图2）。

2002年宁阳工业园成立（主要在磁窑镇内，距县城30多公里），试图抓住区位交通优势承接外部产业转移。

2006年宁阳工业园被评为省级经济开发区，2010年开发区管委会正式成立，实行企业化运作管理，但是仍落后于周边县市同级开发区（图3）。

同时磁窑被列入省级中心镇、计划单列镇，享受省政府相关优惠政策。

因此宁阳县政府开始站在新起点上谋划未来，提出“强力打造东西两个经济增长极，举全县之力建设东部‘产业城’，并将其目标定位为‘现代工业聚集区、县域副中心’”⑥。