中国小型农田水利设施建设现状_原因与对策

第6期总第116期2011年11月山东财政学院学报JOURNAL OF SHANDONG UNIVERSITY OF FINANCE No．6Vol．116Nov 2011中国小型农田水利设施建设现状、原因与对策张亦工1，胡振虎2（1．山东财经大学图书馆，山东济南250014；2．财政部亚太财经与发展中心，北京100045）摘要：近些年，中国小型农田水利设施建设取得了显著成绩，但由于多种原因，仍然存在不少问题，今后应重点考虑采纳以下几个改善小型农田水利设施建设现状的政策建议：推进产权制度改革，提高投资主体积极性；创新体制机制，提高管理效率；整合（统筹）支农投入，形成规模效应；对重点地区实施财政倾斜，提高均等化程度。

关键词：小型农田水利设施；投入；建设中图分类号：F303．1文献标识码：A 文章编号：1008－2670（2011）06－0105－06收稿日期：2011－09－15基金项目：山东省社会科学规划研究项目“加大农村基础设施建设力度实现农村基本公共服务均等化研究”（09CJGJ21）；农业部软科学研究项目“小型农田水利设施建设一事一议、财政补助政策落实情况调查”（201025）作者简介：张亦工（1962－），男，山东济南人，山东财经大学图书馆研究馆员，研究方向：农村发展理论与政策；胡振虎（1978－），男，湖北潜江人，财政部亚太财经与发展中心副研究员，研究方向：农村财政与金融。

①小型农田水利设施主要指为解决灌溉、除涝、水土保持和人畜饮水而修建的，包括小型灌溉排涝、小型灌溉排水泵站、小型水库、小型河道整治、小型引调水、小型防洪、小型拦河水闸、小型水利发电、水土保持生态、灌区抗旱水源、人畜饮水等工程。

水是农业生产尤其是种植业、养殖业和水产业不可或缺的资源。

随着中国经济不断发展、人口逐年增加以及粮食加工业日益发展，食用和加工业用粮食和其他农产品的需求量也不断提高，而农业生产高效利用水资源是保证粮食安全和农业可持续发展的重要前提。

从根源上讲，一切农业用水都是天然降水。

农业生产的总耗水量由灌溉耗水量和降水耗水量两部分组成。

灌溉耗水量是由天然降水直接进入天然水体后形成肉眼可见的“蓝水”资源的一部分；降水耗水量是进入土壤储存并被粮食消耗的“绿水”部分。

据《1998—2007年中国农业用水报告》显示，在全国主要粮食生产中，灌溉水贡献率多年来平均维持在40%，降水贡献率则为60%。

所以，有产无产在“绿水”，稳产高产在“蓝水”，即提高农业生产用水效率不仅要提高灌溉用水率，更要加强对天然降水的有效利用率。

据《报告》测算，18亿亩耕地红线中农田所吸收的降水量占广义用水资源的57%，那么与之对应的“绿水”为4300亿立方米、“蓝水”为3500亿立方米，这就是最终确定的“粮食安全水资源红线”，即广义用水资源为7800亿立方米［1］。

最近，中央提出到2020年实施增加500亿公斤粮食生产能力的目标，另一方面国家已经确定农业用水零增长，新开发的水源主要用于城市用水。

很显然，灌溉“蓝水”量不太可能大幅度增加。

因此，中国今后应该在发展节水农业、减少无效灌水、提高旱涝保收面积比例、提高粮食作物单位耗水量的同时，大力加强小型农田水利设施①建设。

一、小型农田水利设施建设研究述评中国农业生产领域出现的诸多问题凸显了小型农田水利设施建设的重要性。

国内学者从多重视角对小山东财政学院学报2011年型农田水利设施建设相关问题进行了卓有成效的探讨。

于凤鹏［2］和韩清轩［3］对我国小型农田水利设施建设现状进行了研究认为，目前我国的很多小型农田水利设施由于当时建设标准低、配套差，后续投入不足，工程严重失修，现已成为提高我国农业综合生产能力的主要制约因素。

宋洪远、吴仲斌对小型农田水利设施建设滞后原因进行了研究，将其作为一种具有资产专用性的准公共产品，从盈利能力、社会资源介入和产权制度改革角度进行研究［4］。

持相似观点的还有刘铁军等，他们认为小型农田水利设施获利能力较弱和投资收益期较短造成农户的投资欲望缺乏，土地制度和金融制度的不完善又使农户缺乏投资能力［5］。

还有一些学者，比如彭代彦［6］和李锐［7］，测算了农村基础设施的投资效应，运用计量经济学的方法，测算了乡镇道路、农业科研与技术服务和农村医疗卫生设施在降低农业生产成本与提高农民收入方面的作用，说明了农业基础设施的投资绩效。

还有的采用C－D生产函数模型，测算了农业基础设施对农户收入增长的贡献。

近年来，对小型农田水利设施民间供给行为的产生和发展引起了学术界的广泛关注，也取得了一些研究成果。

研究者们胡继连等［8］，胡振鹏等［9］，蔡勇等［10］从小型水利工程产权制度改革的动因、产权制度改革的形式、产权制度改革的效果以及政策建议等方面，进行理论或者案例的分析研究农田水利工程产权制度改革的一个重要方向就是建立民间供给制度，但是对其民间供给行为系统深入的研究目前仍比较少见。

国内现有研究虽然从农村基础设施建设现状、影响因素和改进思路等多角度进行了探讨，但是存在两个需要进一步研究的方向：一方面缺少从一事一议、财政补助政策角度研究小型农田水利设施建设促进效果、影响因素和改进对策的文献；另一方面也较少有揭示我国财政补助和小型农田水利设施建设变化内在规律和基本趋势的研究内容。

从这两个角度切入研究转型期中国小型农田水利设施建设问题的理论和现实意义不容忽视。

二、近年来中国小型农田水利设施建设现状（一）小型农田水利设施建设基本现状中国各级政府一直高度重视小型农田水利设施建设，近些年投入不断增加，取得了辉煌成就。

但是，随着极端气候的不断增多，中国农业生产呈现水供给不均衡，丰水区在农业生产用水季节供应过量，而缺水区则供应严重不足，规模不大和结构不合理的小型农田水利设施没有发挥重要作用，甚至出现了2010年初西南地区重大干旱的局面，严重影响了当地的农业生产和农民生活。

因此，无论对农业生产还是农民生活而言，改善小型农田水利设施建设都具有非常重要的现实意义。

以小型农田水利重点县为例①，我们可以透视小型农田水利设施建设的整体情况。

2009年中央财政安排了32亿元，实施第一批400个小型农田水利重点县建设。

据初步统计，各级财政共安排重点县建设专项资金64．1亿元，带动农民筹资筹劳17．3亿元，平均每个县投入达到2035万元，这种资金投入力度前所未有。

2010年，中央财政安排小农水专项资金比2009年增加73%［11］。

2010年，新增450个小型农田水利重点县建设，并且启动第二轮重点小型病险水库除险加固，全面完成大中型水库除险加固任务，加强大中型灌区续建配套节水改造以及中小河流治理［12］。

重点县建设抓住了农业和农村发展最关键的环节，解决了农民群众最关心的问题。

两年多的建设取得了明显成效，小型农田水利重点县初步实现了由分散投入向集中投入转变、由面①通过收集现有文献，笔者很难发现系统、全面介绍小型农田水利设施建设的资料，这也应该是它未受到足够重视的佐证。

第6期张亦工，胡振虎：中国小型农田水利设施建设现状、原因与对策上建设向重点建设转变、由单项突破向整体推进转变、由重建轻管向建管并重转变，取得了以下几个方面的成绩：重点县小型农田水利设施状况有了积极改善；项目区农业综合生产能力有了稳定提高；节本增效提高了项目区农民的收入水平；探索建立了财政支持农田水利建设的新模式［13］。

（二）小型农田水利设施建设存在的问题目前，农田水利对农业的支撑能力明显不足，在全国18亿多亩耕地中，有灌溉条件的只有8．3亿亩，其他55%的耕地完全靠天吃饭，缺少基本灌排条件；很多灌区工程不配套，运行效率不高；一些设施特别是中小型水利设施老化失修严重。

尤其是小型农田水利设施，全国平均完好率不足50%，末级渠系特别是到田间的斗、农、毛渠大多为简易土质结构，输水损耗严重，农业灌溉水利用系数只有0．48，远远低于发达国家0．7－0．8的水平［14］。

笔者对湖北省和陕西省的调查显示，小型农田水利基础设施建设既有新建的，也有改建和扩建的。

从投入方式看，既有以投资为主的，也有些以投劳为主的。

据当地干部反映，虽然中央推行了县乡财力保障能力建设，但是有些基层财政困难、吃饭财政的问题没有根本改观。

另一方面，一事一议、财政补助虽然也在一定程度上增强了小型农田水利设建设，但是也尚未从根本上解决农民集体意识淡薄、组织能力差的问题，小型农田水利设施建设仍然存在“三不管”———“农民管不了、集体管不好、国家管不到”的尴尬境况。

总体来讲，由于财力、劳力和组织力缺乏，小型农田水利设施建设、维护和管理仍然存在较多没有解决的问题，农业综合生产能力的进一步提高令人担忧。

突出表现在：1．设施年久失修，带病运行中国现有的小型农田水利设施大都是改革开放以前兴建的，除了少数地方新修了一些外，一般只进行了修修补补，勉强维持运转。

因此，“跑、冒、漏、滴”的现象非常严重，导致水损失非常严重，既不利于排涝又不利于灌溉。

据陕西省的干部讲，当地现有的农田水利设施建于20世纪70、80年代，设施有的老化、有的毁损，而且已铺设的渠道不畅通，很多农民种地靠天吃饭。

2．配套的小型水利设施老化严重，运行环境差配套的小型水利设施老化严重，运行环境差，主要表现在以下几个方面：一是工程蓄水能力大幅下降，二是渠道灌溉能力大幅萎缩，三是泵站排涝能力日益衰减。

以湖北省为例，该省泵站大都建于20世纪60、70年代，由于长期运行而又无钱维修养护，加之生产设备的厂家早已更新换代，无配件可换，设施老化、损毁严重，水利设施只能勉强维持运行，效益退化日益突出。

如该省监利县的周沟泵站、新河口泵站，分别装机6155千瓦和4155千瓦，承担近3万亩和3．2万亩的排涝面积，由于设备老化，严重影响排涝效益。

同时，排渠淤塞严重的问题也非常突出。

监利县分盐镇属于平原湖区，排水对于这个地区来说至关重要，但境内48条主干渠严重淤塞，排水效益减至50%左右。

3．政府动员机制运行不畅，社会机制尚未建立发端于农村的承包经营改革，实现了农村耕地的公有私用，极大地释放了农民生产积极性，但是作为共同生产条件的小型农田水利设施基本上仍然是公有公营。

而且，作为公有公营的基础，政府财政、集体经济、农民投资意愿与能力、政府与集体的组织动员能力等又非常薄弱，具体表现在：一是产权改革不到位，激励作用尚未完全发挥；二是管理体制和机制运行效率低下，多头管理、人浮于事的问题没有根本解决。

何雪峰、郭亮认为，在中国人均一亩三分、户均不超过十亩的小农经营条件下，离开村社这个最小的有效灌溉单位，国家无论向农村投入多少水利资金，都无法解决农田灌溉问题。

国家当前对农田水利的投资，不只是要用于工程设施建设，而且要着眼机制建设［15］。

4．农民生活用水短缺，安全饮水工程有待完善农村环境保护形势不容乐观，农民安全饮水问题令人担忧，尤其是山区村民饮水问题仍需妥善解决。