村民自治与农村土地问题

村民自治与农村土地问题【内容提要】中国农村集体土地所有制是村民自治的经济基础。

现行的农村土地所有权主体与村民自治组织具有某种同构关系。

在完善现行家庭承包经营责任制中，必须坚持和维护符合国家法律法规和政策、民主议定、平等互利和协商一致以及公平合理与诚实信用等一系列原则。

由于中国农村土地所有权主体具有凝固性，农民和农户的土地经营权具有长期性，因此需要特别注意正确处理土地承包经营权的转包、转让、继承以及土地承包经营合同的履行、变更与解除等影响农民根本利益的重大问题。

【关键词】村民自治/土地承包/集体经济组织中国的村民自治是建筑在土地集体所有基础之上的农村社区自治。

农村土地的集体所有不仅是人民公社制度留下的重要遗产，而且成为当前中国农村经济和社会发展的现实基础（注：张乐大着：《告别理想出版中心，1998年，第510页人民公社制度研究》，东方出版中心，1998年，第510页。

）。

随着农村经济体制改革的逐步深入，要保证这种联产承包责任制的长期稳定，问题主要取决于与农户相对应的另一方主体——“集体经济组织”。

因为农村集体经济组织是土地所有权的主体，即联产承包合同的发包方。

原来的人民公社虽然已经解体，但是农村的土地集体所有却被保留下来；“乡政村治”虽然取代了人民公社制度，但是农村土地所有权主体的三级结构，却仍然保留着与“三级所有，队为基础”的人民公社制度极为相似的“同构关系”；即使在村民自治体内部，村民自治组织与村集体经济组织也具有某种同构关系；“统分结合的双层经营体制”使得村民委员会作为村集体土地所有权的执行机关，村民小组作为土地所有权的主体，它们既是家庭承包经营关系中的发包方，同时还负担着双层经营体制中“统”的一面。

因此，研究现行乡政村治和村民自治条件下的农村土地关系问题，对于健全和发展村民自治，促进农村经济体制进一步改革和完善，具有重要的理论意义和实践价值。

一、村民自治组织与村集体经济组织的关系根据《村民委员会组织法》的立法精神和现实的客观情况，可以看出，村民自治体的内部仍然分为两个层次：即村和村民小组。

村民自治体的成员是全体村民，全体村民所组成的村民会议是村民自治体内部的最高权力机关。

由全体村民直接选举产生的村民委员会是这一自治体的执行机关和代表机关；村民小组是村民自治共同体内部的一种形式，是自治的一个层次。

全组村民组成村民小组会议，村民小组的组长由村民小组会议推选产生。

《村民委员会组织法》对村民自治体各机关的设置，似乎力求把它们与村集体经济组织分开。

该法第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

”这一条规定既是对村民委员会性质的界定，也是对村民委员会基本职能的规定。

《村民委员会组织法》并没有把村民委员会或者村民会议视之为集体经济组织。

为了进一步区别自治组织的功能和集体经济组织的功能，该法第5条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其它经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。

村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其它合法的权利和利益。

村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其它财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

”1998年在讨论修改《村民委员会组织法（草案）》时，对于“村民委员会是否具有经济管理功能”，曾经存在三种不同意见：一种意见认为，村民委员会既然办理社会公共事务和公益事业，理所当然要承担管理经济的职能，如果不管经济，村民自治就会受到限制。

目前村级集体经济组织的形式不完善、不稳定，应按照有利于经济发展的原则探索新的集体经济形式。

而村民委员会管理集体经济有利于稳定土地承包关系和农村集体经济的发展。

还有人要求进一步明确村民委员会负责管理集体经济，对集体经济实施组织、管理和协调。

另一种意见认为，根据宪法的规定，村民委员会的性质是基层群众性自治组织，其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见和建议。

不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。

因此，必须按照自治组织的性质规定村民委员会的职能，有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能应交由集体经济组织承担。

还有一种意见认为，中国沿海和内地、南方和北方，村集体经济的发展和组织形式有很大差异。

即使在经济发达地区，也有很大不同。

有的设有村一级的集体经济组织，有的则由村民委员会承担集体经济组织的职能。

所以，应当根据不同情况做出相应规定。

在没有设村一级集体经济组织的地方，由村民委员会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。

自20世纪80年代以来，在人民公社制度瓦解的同时，农村改革实践中陆续涌现出一批独立于原集体经济组织之外的农民自愿联合的新型经济组织。

学术界通常把这些组织统称为“社区合作经济组织”。

据了解，大多数社区合作经济组织是村社合一，实行“两块牌子，一套人马”。

造成这一局面的原因是，一般村内各项事务并不多，一套人马即可承担行政组织和经济组织的各项工作，而且各项工作的协调也比较方便。

此外很多地区农民收入不高，难以承担更高的费用，也是村社合一普遍存在的原因（注：史万里等着：《中同农村改革20年》，中州古籍出版社，1998年，第77—78页。

英美国家也存在历史悠久的乡村自治，日本也实行市、町、村自治。

仅从社区自治的角度来看，他们的基层社会自治与中国的村民自治极为相似。

然而正是由于中国的村民自治是一种以土地集体所有为基础的自治，是一种同时负担着经济、财产关系调整的自治，因此中国村民自治所具有的社会经济意义远远超出了资本主义国家基层社会的社区自治（注：徐勇等：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年，第46—48页。

）。

正因为村民自治是以土地集体所有为经济基础的自治，国家宪法、法律和政策规定的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的实际运作，必然要依赖于土地所有权主体的行为方式，同时还要受到村民自治组织、自治规则的调整。

因此，在现行村民自治制度中，如何保护集体土地所有权、村民土地使用权，维护农村经济体制改革健康稳定和有序的发展，就是至关重要的问题。

下面试从广西玉林地区平南县安怀乡安怀村公所与安怀村三家二队之间的土地纠纷案来分析村民自治与土地关系问题。

安怀村公所与安怀村三家二队双方争讼的铜鼓岭，面积约20亩，解放前系地主松山，土改时没收未作分配，1962年“四固定”时大队曾明确不划分给生产队。

但从50年代初期起，三家二队一些群众就自发在该岭零星开荒，陆续种植桉树、柑果、花生、木菇等，大队均未提出异议。

直到1988年发生纠纷时，三家二队才将该岭全部种上甘蔗等作物。

安怀乡政府于1988年在该岭旁边建造机砖厂，因用地问题曾于同年3月21日和7月5日两次请三家二队社员代表到乡政府协商。

当时乡政府提出三种补偿办法，一是每亩减公购粮400斤；二是按生产每块砖给予1.1厘补偿；三是按土地3年产值一次性补偿。

以上三条由三家二队社员大会任选其中一条。

后因乡政府未取得县有关部门批准未果。

1989年3月13日，乡政府直接与安怀村公所签订征用该岭土地协议，补偿给村公所1.8万元，随后乡政府又派员施工，因而引起纠纷。

平南县人民政府做出决定，将该岭处理给村公所所有。

三家二队不服，向法院提起上诉。

平南县人民法院判决归村公所所有。

三家二队不服，继续上诉。

玉林地区中级人民法院讨论有两种意见，因把握不大，遂向广西壮族自治区高级人民法院请示。

高级人民法院审判委员会认为，争讼之铜鼓岭，土改时没收未作分配，“四固定”时也未下放给生产队，解放后一直为三家二队管理使用，这都是事实。

但在法律政策适用上却存在互相抵触的规定。

如果根据国务院国发（1980）135号文件精神，该岭所有权归属“一般以土改、合作化、四固定时的定论为依据”，则应确认该岭为安怀村公所所有；若根据国家土地管理局（1989）国土（籍）字第73号文件的规定，“农村集体使用其它农民集体所有的土地，凡连续使用已满20年的，应视使用者所有”，则该岭应确认为三家二队所有。

广西高级人民法院的倾向性意见是：国家土地管理局的上述文件，既未公布，也未经国务院转批，也未与最高法院会签。

因而在与国务院上述文件规定相抵触时，不便使用。

于是向最高人民法院提请批示。

最高人民法院在“复函”中指出，本案不适用国家土地管理局的上述文件，铜鼓岭应确认为原所有者安怀村公所所有为宜。

至于三家二队在讼争之土地上的作物和其它附属物，可由安怀村公所给予适当补偿，并请注意切实做好有关方面和群众的思想工作（注：参见最高人民法院（91）民他字30号“关于村委会所属村民小组的土地纠纷应如何适用政策法律问题的复函”。

）。

本案所涉及的两家诉讼主体，一是安怀村公所（相当于村民委员会），二是三家二队（相当于村民小组）。

争讼标的是铜鼓岭土地的所有权归属。

应当注意的是，讼争起因是乡政府建造机砖厂需要使用这块土地。

铜鼓岭这块荒山自解放以来近40年由三家二队使有没有争议，乡政府需要时却引起如此大的矛盾，以至于惊动最高人民法院。

很显然，在传统的计划经济体制下，土地只是发展经济可资利用的自然资源，是市场经济的发展才把土地作为“不动产”提到“权利归属”的议程。

铜鼓岭所有权归属之所以重要，是因为它直接涉及不同主体的切身利益。

伴随市场经济发展而来的工业化、城市化过程，使得过去的“农地”具有了更高市场价值的多种竞争性商业用途。

正是在这种背景下，人们的“土地权利”意识空前高涨。

改革开放20多年来，不同利益主体由于农地征用、土地使用权、土地经营权而产生的纠纷数以亿计。

为此国家先后颁布了一系列有关土地所有权、使用权的法律和法规，但是围绕土地权利的纠纷，随着法律法规和规章的不断增多,也日益增加了法律适用的困难，本案就是一例。

因此需要进一步分析在解决土地权利纠纷时所应当遵循的基本原则。

（二）在农村集体土地所有权和使用权问题上应确立的基本原则上述案例的法律适用是否妥当本文不想妄加评论，只是想从村民自治格局下有关土地所有权、使用权归属及保护的角度，讨论本案所涉及的具有普遍意义的若干矛盾的处理原则。

第一，非出于国家公共利益的需要，不得征收农民集体所有的土地。

“征地”本属于一种国家行为，也是农民对国家应尽的义务。

但是根据国家《宪法》规定，“土地为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。