失地农民及其养老保障问题研究综述

失地农民及其养老保障问题研究综述

摘要本文的研究对象是我国城市化进程出现的“被征地者”，失地农民。在探讨了土地对农民的重要性、失地对农民的巨大影响等问题后，梳理了我国学者探求失地农民养老保险问题的研究，并给出了自己的评价。

关键词失地农民社会保障养老保障

一、什么是失地农民，为什么为其建设社会保障制度是必要的

由于城市土地在经济指标上比农业用地创造出更多的

价值，城市化成为现代社会发展必然的趋势，其重要表现之一就是非农业用地转化为农业用地。1978年改革开放以后，随着我国城镇化进程不断加快，在20世纪80年代中期、90年代初曾发生过两次“圈地热”，失地农民问题就已经产生，但在政府计划安置下，农民失地的问题和矛盾没有激化。直到2000年以后发生了第三次大规模“圈地热”，城镇扩张、工业区等以前所未有的速度急剧膨胀，加之大量的基础设施建设，越来越多的土地以种种合法的或非法的、公开或隐蔽的形式变为城镇建设用地，导致了大量的农民失去土地并形成一个新的社会群体――失地农民。

针对目前的失地农民保障补贴政策，很多学者指出了其

不科学之处。（陈信勇，2004）评价了当前两种法定的安置方式――货币安置和招工安置，前者是一种生活指向性的安排，而非就业指向性的安置，未考虑到失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题；而后者是计划经济体制时期存延的一种老办法，现在实施起来困难非常大。（国务院发展研究中心课题组，2009）的权威调查结果显示，各种征地土地补偿标准不一致，存在相对差异而造成社会不公平。失地农民得到的土地补偿费、劳动力安置补助费一般只够维持6～7年的基本生活。与土地转用后巨大的、长期的增值收益相比，失地农民所得到的土地补偿费分配比重还很低。另外，课题组特别指出，在征地相关政策的实施中，农民普遍缺乏知情权、参与权和抗诉权，没有表达和维护自身权益的渠道。（史清华，2011）通过分析发现，在现行征地程序安排下，农民不能完全参与征地利益分配过程，充分表达意见，获取土地所有权人应有回报，才是引发失地农民问题的深层根源。

二、失地农民的养老保险出路

关于养老保险的建设之路，两个方面的问题成为学者们的研究热点：一是未来失地农民的养老保险采用何种运行机制。二是社会保险基金从何而来。下面本人将分别阐述这两方面的研究：

（一）机制的建立

（涂文明，2004）认为，失地农民的社会保障体制的建立应当是政府主导型的。其中养老保险主要由两个方面进行，即失地农民基本养老保险和补充养老保险。前者又由个人账户部分和社会统筹部分组成。（刘万兆等，2007）更是直接指出，“失地农民”最终要纳入城市居民范畴，为他们提供养老保障，有利于城乡养老保障的顺利接轨。（谷亚光，2010）则从就业的角度对失地农民做了划分，认为对于已经就业的，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的应建立有别于城镇的统账结合养老保险模式。

（徐秋花，2006）认为，在政府主导下，建立多元化的制度，逐步解决失地农民的养老问题，待条件成熟后，再逐步向城镇养老保险体系过渡。而多元化的制度是指“一是对条件比较好的地方，直接将失地农民纳入城镇养老保险体系。这主要适合于经济较发达的地区。二是建立适合失地农民特点的养老保险，这个制度有别于城镇和农村的养老保险，与政府、集体和个人的承受能力相适应。三是进一步完善农村养老保险体系，对农村养老保险条件较好的地区，直接将失地农民纳入农村养老保险体系。四是建立失地农民的最低生活保障制度，给失地农民一定的生活补贴。这主要适合于较落后的地区。”

虽然各学者提出的发展模式不一样，但是总结起来有如下几点共性：一是都强调将失地农民划分成若干类型（标准

为地区经济发展情况、失地农民职业、失地原因等），有针对性地建立养老保险机制。二是强调与城镇职工的制度未来的可衔接性。因为“城乡一体化”的社会保障是我国社会保障建设的趋势。

（二）养老基金的筹集与管理

谷亚光除认为应该通过多渠道的资金筹集方式来解决

问题。资金的来源：政府承担部分可在每年年度财政或从土地出让金中按比例列支；村集体承担部分可从土地补偿费中开支；个人承担部分可从安置补助费中列支。此外，还应从土地出让金中提取部分资金用于建立被征地农民的社会保

障风险准备金。

陈信勇建议可在劳动与社会保障部门或财政部门设立

一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账、专款专用。确立多元化的投资理念，如实物投资、购买国债、银行存款等，把基金投资的风险降到最低，还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设，实现基金的投资回报率。通过这些措施来提高资金的监管力度、实现资金的保值增值。

（赵新龙，2006）则提出针对不同年龄和身体健康状况的人使用不同的资金筹措方式。保养人员（男60周岁以上，女55周岁）以上由行政村为单位缴足资金、残疾人由政府补贴出资。劳动力采用政府、集体、个人共同出资的方式，

而青少年则采用一次性货币补助的方式，参保与否自主选择，并由其父母缴纳资金。

我国学者对于失地农民养老保险基金筹集与监管的建议虽然也各不相同，但是总结主要有以下共同点：一是无论是资金的筹集还是管理、都很强调政府的责任，以及利益既得者的责任。二是强调资金来源的多元化。三是强调风险的预防，如准备金制度和调剂金的贮备等等。四是强调农民记得补偿的剩余。即农民缴纳的费用只能占其补助费或者出让金的一部分。必须要有一定数量的盈余。

三、总结与讨论

经过上文对文献的一系列梳理和叙述，我们可以看出，学者对于当前失地农民的社会保障提出了不少中肯和有建设意义的评价，为我国以后这方面的建设和发展提出了宝贵的指导意见。然而，经过反思和总结，本人认为当前的某些研究不够扎实。过于注重理论上的假设而忽略了必要的实证研究。此外还存在话题重叠性较高，研究结果雷同话，根据有关文献网站核心期刊的检索结果，近年来此领域的文章数量趋向于减少、可见可能已经出现瓶颈期。然而我国失地农民的数量有增无减、当前的现实情况依然没有达到理想化。因此，继续研究是必要的、开拓新的研究思路和视角也是必要的。经过进一步思考和研究，本人认为可以从以下几个方面去拓展或纠正已有的的研究：