上海城投老港环境项目PPP案例研究

一、 PPP基本概念、核心理念、分析框架1. 基本概念对PPP的基本概念有各种不同的版本，但基本含义是一样的。

综合各国对PPP的基本定义和各国在推行PPP实践上的经验，中国学者给PPP做出一个概括性的描述： PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。

这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。

在这样的框架下，PPP的形式有多种，如我们比较熟知的BOT（建设-运营-转让）和BOOT（建设-运营-拥有-转让）等。

一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。

2. 核心理念PPP小组通过对大量西方国家PPP成功案例的研究认为，她首先是一个公共采购理念上的创新，然后才是体制和机制上的创新。

回顾历史，英国在产生PPP之前，就进行了中央和地方政府的行政体制改革，提出了政府采购项目的资金价值（Value for Money, VFM）这一思想.也许当初这只是为了顺迎政府的绩效改革而提出的一个具有广泛的政治、公管理意义的象征性短语。

资金价值的思想深刻地影响了西方各国在公用事业和公共服务。

英国财政部和国家审计署对资金效用价值的解释，其真正的含义为整个项目的生命周期的成本与投资所能取得的质量（或者是对项目目标的符合程度）最有组合以满足使用者的要求，但这并不总是意味着要选择最低成本竞标。

虽然这样的解释还是较为模糊，但是资金价值的理念与我们所倡仪的科学发展观相符合的，并透露出来新公共管理思想的光芒。

所谓资金，狭义上讲就是公共财政，就是老百姓的钱，广义上讲就是社会各种资源对项目的投入，而价值，不是仅仅指项目的收益，而是指更高层次更加普遍的目标，不但指投资者本身在项目上的经济效益，更要关注项目的社会效益和环境效益。

质量的概念即包括物质的显性含义，又有非物质的隐性含义，还存在时间因素对质量的考验。

用通俗的语言来解释，资金价值就是最优的性能与价格之比，只是这里的性能与价格的定义比较广泛。

英国学术界对资金价值的思想各执一词，但她已被真正地用在实践领域中，被用来促进检查、重组、降低成本和减少浪费等。

不仅仅是PPP的指导思想，还是PPP项目的评判标准，并且通过近二十年的实践，形成一整套为了达到资金价值目标的机制和最优操作方法。

“资金价值”作为政府采购公共产品，为公众提供服务的核心理念和标准以外，西方社会主流思潮也认识到，只有通过“政府引导、市场运作”这样的模式才有可能达到资金价值的目标。

美国民营化大师萨瓦斯还提出政府在公用事业和公共服务领域，必须转变职能，即“是掌舵而不是摇桨”。

对于公用事业和公共服务，政府不是一味地市场化，甩手推向社会，而是形成一种“政府采购、企业生产”的外包模式。

虽然这是众所周知的道理，但是政府要对这一模式进行灵活、正确和高效地运用并非易事。

在这一模式中，政府只是确定标准，而对企业等私营部门具体如何生产提供公共服务在原则上不能干预。

在实践上，需要政府充分发挥政治、经济和法律资源（如政策、财政和立法等），起到四两拨千斤的作用，来调动社会和市场力量完成政府向公众提供优质的公共服务的职能。

这需要相当的技巧，所谓效率和价值也来源于此。

PPP小组将追求资金效用价值看作是PPP的最核心的理念和思想基石，而“掌舵不是摇桨”是这一思想的最直接的反应。

PPP的思想认为，只有作为“舵手”的政府和作为“桨手”的企业和私营部门进行有机地合作，资金价值才能达到。

3、分析框架任何一个PPP都是复杂的系统工程，即使是以单一项目为基础的PPP合同业是这。

就算项目要素再简单，也要经得起时间的长期考验。

PPP研究小组对英国以项目为导向的PPP进行了分析研究（在英国大多数PPP项目都是以PFI，即民间融资计划的形式表现出来，经过若干年的努力，PFI已经成为以项目为特征的PPP的标准模式）。

PFI项目宏观的目标是资金价值，微观目标就是使本次项目交易最终成功（Make this Project a good deal）。

围绕这一目标，存在多个实施机制和措施。

PPP小组将PFI的工作机理分解为三个工作面和五个实施机制，详见如下：项目实施方面在项目实施方面，主要是Value for Money Mechanism，即资金价值机制。

通过有效的项目实施、管理和运作手段，达到资金价值目标。

这实际上是一个PPP/PFI的项目管理指南。

资金效能价值VFM机制由以下四大支柱构成，风险管理方面在风险管理方面，关键是Risk Allocation和Partnership Mechanism,即风险分担与合作机制。

PPP/PFI 的核心思想是风险的合理分担与转移以及政府与企业的合作。

服务监管方面在服务监管方面，重点是通过Monitoring和Payment Incentive Mechanism,即监测与支付激励机制,来提高服务的绩效。

这三个方面对于推动PPP/PFI项目的成功实施互为依存、补充和约束。

任何一个方面的缺陷都可以由其他两个方面的机制来修补和完善。

它们之间的关系可以通过如下图例来表示，其中项目实施中的资金效用价值机制是核心，风险管理中的风险分担与合作和服务监管中的监测与支付激励机制都是对立统一的。

PPP小组对老港和沪芦项目的分析就是以此为框架的。

二、老港生活垃圾卫生填埋场四期工程案例研究一、案例概述（一）案例背景老港生活垃圾处置场是目前全市唯一的生活垃圾集中处置场所，处理全市约90%的生活垃圾。

市废弃物老港处置场，长期以来一直是事业单位。

老港1-3期填埋场处理技术极其简单，仅是一个简易的堆埋场。

环卫局仅仅拨付日常经营维护的开支，每吨垃圾处理费用仅为10元。

老港生活垃圾处置场1-3期填埋区面积3.3平方公里，处置能力为6000-7000吨/日，实际填埋处置量为9000吨/日，处置负荷已达原设计能力的120%。

目前，前3期已停止运营，进入土地“休耕”。

为解决未来十余年全市生活垃圾的出路，老港生活垃圾处置场需要进行四期工程扩建。

（二）案例概况1.招商市容环卫局和城投作为招商主体，旨在通过国际招商，引进拥有一流垃圾处理技术和丰富运营管理经验的国际投资者，将老港四期建设成高标准、生态型的卫生填埋场，并推进垃圾处理项目投融资体制的改革。

市容环卫局、城投委托国际集团资产经营和申信进出口组成的联合体为招商代理，并提供财务顾问服务。

2002年12月开始招商前期准备，由市容环卫局、城投及招商代理组成招商工作小组，并聘请天达律师事务所为法律顾问、城市建设研究院为技术顾问。

前期的准备工作包括与潜在投资者进行初步接触，向政府有关部门进行政策咨询，与世界银行就APL贷款项目进行咨询，召开招商方案政策咨询会等。

在此基础上，工作小组确定了招商的边界条件（包括合同结构/特许权协议、垃圾处理费结算主体和方式、项目公司组织形式、项目招商围），制定了切实可行的招商方案，并获得了政府部门对本项目的有关批文。

2003年4月9日～4月30日，招商代理发布招商文件。

共有来自德国、英国、法国、和新西兰等国家的7家国际投资竞争人购买了招商文件。

之后，组织了数家投资竞争人进行现场踏勘，并进行了投资建议书澄清和补充通知工作。

由于受到SARS的影响，原定于6月30日的投资建议书截止日延期至8月12日。

8月12日，ONYX联合体和惠记联营两家投资竞争人向招商代理递交了投资建议书。

2003年8月经过投资建议书的评审、竞争性谈判、确定候选投资人和签约性谈判，最终ONIX与泰富组成的联合体胜出。

2003年12月23日，市容环卫局和项目公司股东代表草签了特许权协议及相关附件，环卫局、城投和项目公司签订了垃圾供应与结算协议，城投环境和项目公司外方股东签署了合资合同和章程。

2.项目容ONIX与泰富组成的联合体与市城投环境组成合资公司，负责老港生活垃圾卫生填埋场四期的投资、设计、建设、运营和维护。

特许期20年，是我国首个垃圾处理特许经营项目。

特许经营期满后项目公司资产无偿移交给政府。

市容环卫局、城投与项目公司签订垃圾供应与结算协议，并委托城投在垃圾收费机制尚未建立之前支付相关垃圾处理费用。

3.项目结果老港四期位于市南汇区老港镇东侧的东海滩涂边，占地面积3.36平方公里，距市中心约60km。

项目设计生产能力为日处理城市生活垃圾4900吨。

老港生活垃圾填埋场四期项目于2005年2月21日进入试运行，主体工程于12月12日正式投入运营。

施工建设进度比较快，工程质量明显高于老港三期。

项目投资总额5.1亿，资本金占投资总额的1/3为1.7亿。

原股权结构的安排是外方组成一个联合体共同拥有60%股份，中方40%，后要求外方单独入股，项目公司中城投环境股权占40%，ONYX、泰富各占30%。

事实证明，这一股权结构好于最初的安排。

因为泰富是财务投资者，单独入股后更关注企业的财务效率，容易和中方的立场一致。

合资公司每月召集执行董事会解决营运中的问题。

公司运营中设置避免关联交易的机制：公开信息、统一招标。

项目资产属于城投。

城投环境派出一名副总经理和财务总监。

外方董事会人数过半，并派董事长和总经理。

项目运营至今基本达到了引进资金、技术和先进管理经验的目标。

二、案例分析项目实施明确项目目标（1）招商目标清晰老港四期招商的目标为引入资金特别是先进技术和管理经验；降低垃圾处理的综合成本；推进垃圾处理市场化改革。

从目前运营来看，这一目标基本达到。

（2）政府支持力度不足招商准备阶段存在招商主体的变更问题。

开始是环卫局，准备了前期报批的项目建议书、可行性报告等；市发改委批复后城投才介入。

环卫局原意让城投成为单纯的筹资机构，由其筹得建设所需资金后交给环卫局运作，环卫局之下有可以实际操作的实体，如振环实业、环境集团。

但城投经过努力成为项目管理主体，与环卫局产生利益冲突。

因此，环卫局对该项目不太积极。

立项阶段获得市政府授予环卫局代表政府授予特许权的批文和建委同意国际招商的批文。

但是基础设施的特许经营牵涉到政府的各个部门，例如立项是发改委、行业主管是环卫局、监管除环卫局还有环保局、建设是建委。

由于没有一个专门的牵头部门，因此缺乏协调机制。

并且该项目在招商文件初稿出来后，曾向建委和财政局等局委咨询，没有获得反馈。

由于政府支持力度不够，招商仍有较大的不确定性。

例如，税收问题，招商时未能拿到税务机关确认税收优惠的批文，从而使增值税、所得税上的优惠能否实现尚为未知数。

因此，招商时《垃圾供应与结算协议》确定的垃圾处理价格公式的假设条件是：营业税及附加5.55%；适用的企业税率为15%，享受生产性外商投资企业从开始获利年度起企业所得税“两免三减半”的税收优惠政策；享受国家鼓励类外商投资项目投资总额进口自用设备和按照合同随设备进口的技术及配套件、设备的关税和进口环节增值税的免征。