北京大学公共政策讲义：政策系统(大师原创珍藏版)
【状元分享】2016年北京大学行管考研《公共政策分析》讲义、、
【状元郑晗笔记】2016年北京大学行政管理考研《公共政策分析》核心讲义第七讲（II）政策执行为什么要分析政策执行早期政策分析主要关注政策制定。
后来发现许多政策的执行不理想，甚至未被执行实际上，普通公众所看到的政策是实际发挥作用的政策而非停留政策制定者案头文件上的政策。
因此，我们需要了解：政策是如何被执行的？什么因素导致被执行的政策与当初制定的政策之间出现差别？如何去分析政策的执行过程？（认为行政执行是中性的，组织扁平化，强调横向，行政机构复杂化，政治行政二分法）一、政策执行者、执行结构和行政决策1、政策执行者行政机构政治、行政两分法：将政策的制定与执行严格分开。
这种理解并不准确首先，行政机构的两个层次•行政首脑机构（内阁，Executive）：无论中外，在制定政策方面都发挥重要作用•行政执行机构（官僚机构）（Administrative agencies,Bureaucracy）：重在执行政策其次，行政执行机构实际上也会对“政策制定”发挥重要作用•这是因为，只有在执行过程中所表现出来的政策才是实际发挥作用的政策（合法知识最低层次的条件，上层制定的政策与大多数人理解的差距，惯例，被人们承认的程度。
基层机构也许真正掌握制定政策的权力。
）•从国外实践看，立法机构有将政策制定得更加详细的趋势（这可以看作对行政执行机构参与政策制定功能的部分剥夺，也可看作立法机构参与政策执行过程）•但无论多么详细，都会有自由裁量的空间存在。
实际上，立法机构所制定的政策在许多时候都表现出目标上的模糊性和内容上的宽泛性（强调行政机构下层的主动性）•导致上述模糊性和宽泛性产生的原因可能包括：没有足够的时间、信息、专业知识或能力不足在利益冲突的情况下所形成的一种妥协面对现实世界的不确定性，将一定的决策权力委托给执行机构可能是一种比较好的选择，从而可以使政策获得一定灵活性立法机构制定更加详细的政策是立法机构使自己的影响向政策的执行过程延伸的手段之一听证和调查：•事前：用于政策制定•事后：监督政策的执行。
行政管理考研北大行管陈庆云[公共政策分析]内部讲义
![行政管理考研北大行管陈庆云[公共政策分析]内部讲义](https://img.taocdn.com/s3/m/399b177dcc175527072208d9.png)
行政管理考研北大行管陈庆云[公共政策分析]内部讲义第六章公共政策过程的理论模型第一节模型及其认识论意义一、模型的含义1.简单地讲，模型就是对原型的抽象与模拟（仿真）。
它是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物。
2.模型有实物模型和理论模型之分。
3.公共政策分析中运用的模型一般是理论模型。
所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络或框架。
二、模型的认识论意义第一，由于模型与原型具有相似性，因此通过解释模型而认识原型的某种本质规定性。
第二，模型是进行科学抽象的重要工具。
它能够使人们从某一特定的视角窥视到万象纷繁的现实事物的奥秘并发现其运动规律，从而使研究对象的本质特征得以凸显。
第三，模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南，向研究者指出了研究工作的重点和优先顺序。
三、公共政策模型必备的条件第一，必须明确把握社会发展方向。
第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具体政策的宏观特性。
第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上。
第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度。
第五，须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。
四、为什么在进行公共政策分析时需要借助于模型呢？第一，公共政策学研究的对象是具体的，具有客观实在性，因此这门学科具有突出的实证性；同时整个研究过程又十分强调从中发现有关因素之间的因果关系或一定的相关性。
第二，决策程序是根据模型的特征，人为地编制出的政策制定与执行的步骤顺序。
通过它就可以把决策理论、方法与实践结合起来，形成一个可实施的决策流程图，即格式化、标准化、工程化的决策程序，减少决策失误，保证决策的科学性。
第二节基于西方经验的政策过程理论模型一、揭示认识论本质的政策过程理论模型政策制定者是全智全能，还是在主客观条件的限制下认识外部世界；对事物的客观规律的认识是一次完成的，还是一个渐进的从相对真理到绝对真理的过程；围绕着这样一条主线展开的，由此形成了一系列理论分析的框架或者理论模型。
北京大学公共政策讲义：政策评估(大师原创珍藏版)_OK
• 方式：（1）议员应选民的请求在参与协调 选民与政府关系过程中所做的评估活动； （2）委员会以听证和调查的方式所进行的 评估；（3）拨款过程中的评估；（4）审查 总统人事任命过程中的评估；（5）委员会 所进行的研究活动
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• 选择评价的标准
• 出于不同目的、在不同层面进行的评估会使 用不同的评估标准。
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• 确定具有可操作性的衡量指标。它们应当： 1.能够用来反映上述标准，或者能够用来计 算出（或合在一起能够反映）上述标准； 2.在实践过程中能够衡量到，即，具有可操 作性 3.比如：对于减贫结果的评价：投入人财物 数量、使多少农民脱贫、收入提高幅度、 脱贫面的衡量，等等 4.注意：针对特定问题来设计相应的指标
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• 政策的一些后果可能在未来才会体现出来
• 比如，教育政策的许多影响，甚至可能是主 要影响，只有在许多年后才能体现出来
• 问题是，时间越长，不确定性越大，政策影 响的扩散效应表现得也越突出
• 政策中的“短期行为”、对长期影响评价的 困难
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2. 多元的政策评估系统
• 政策评估中的政治 • 分散的评估是政治过程的一个组成部分。评估往往成为表达进一步的政策诉求的 途径。 • 即使是系统性评估也往往带有强烈的目的性，同时也很有可能与特定的利益背景 密切相关。 • 任何评估都有其制度背景，因此，评估也会与权力划分、机构的使命和职能、政 策活动者之间的关系等因素密切相关。简言之，它是在特定的政治系统中完成的。
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• Performance Management and Performance Measurem ent
《公共政策系统》课件
政策设计：根据政策目标和分析结果，设 计出可行的政策方案
政策调整：根据政策实施的效果和反馈， 对政策方案进行调整和完善
公共政策方案的实施与执行
制定政策方案：根据政策目标制定具体实施方案 政策宣传：通过各种渠道向公众宣传政策方案，提高公众认知度 政策执行：按照政策方案的要求，由相关部门和机构执行政策 政策评估：对政策执行情况进行评估，发现问题及时调整政策方案
公共政策效果的评估与调整
评估标准：政 策目标、政策 效果、政策成
本等
评估方法：定 量评估、定性 评估、综合评
估等
调整策略：政 策调整、政策 终止、政策创
新等
调整过程：政 策评估、政策 调整、政策实
施等
PART 4
公共政策系统的要素分析
公共政策制定主体
政府：制定和执行公共政策的 主要机构
非政府组织：参与公共政策制 定和实施的重要力量
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公共政策系统
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添加标题
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03
04
05
公共政策系 统的概念
公共政策系 统的运行过 程
公共政策系 统的要素分 析
公共政策系 统的优化与 创新
PART 1
单击添加章节标题
PART 2
公共政策系统的概念
公共政策的定义
公共政策是指政府或公共组织为实现特定目标而采取的一系列行动和措施。 公共政策涉及政治、经济、社会、文化等多个领域，旨在解决社会问题，促进社会发展。 公共政策的制定和实施需要遵循一定的程序和原则，如民主、公正、透明等。 公共政策的效果需要通过评估和反馈来不断改进和完善。
公共政策系统创新的实践与案例分析
北京大学公共政策讲义：次贷危机的思考大师珍藏版4
The CDO issue first arose in June （2019） when a Bear Stearns hedge fund borrowed money from Merrill Lynch and gave their CDOs as collateral. Merrill Lynch decided to sell the collateral but soon realised that there was something wrong when they were unable to sell because their sale was driving down prices
cont.
最好的金融安排一定是能够有效地处理信息不对 称问题的金融安排 一个相反的例子：政府要求银行增加对中小企 业的贷款 如果道德风险问题弥漫于整个金融体系，发生 金融危机的可能性就很大 当然，在不同的背景下，金融危机的表现形 式会有所差别。
ห้องสมุดไป่ตู้
当前美国的次贷危机：背景信息
次级抵押贷款（subprime mortgage）：借贷对象的 资质比较差，比如收入水平、首付的额度、就业状 况等 低要求： NINJA borrowers (No Income, Job or Assets) 高利率：风险贴水 利率可调整：ARM, adjustable-rate mortgage
cont.
信息不对称 事先的 / 签订合约之前 隐藏信息的问题：不知道交易对手的类型 或其要做的项目的类型 逆向选择：在不知道交易对手信息的情况 下，一些行动可能会导致对自己有害的结 果。比如，银行通过提高利率来平衡信贷 供求
cont.
事后的 / 签订合约之后 隐藏行动的问题：缺乏关于交易对手行动 的信息，原因是交易对手的行动不易观察 道德风险：交易的结果可被你的交易对手 影响但不受你自己的影响 最常见的情况是：你的交易对手所采取 的行动有助于增加他的收益，却将风险 留给你来承担
北京大学公共政策讲义：政府职能和公共政策(大师原创珍藏版)
through top-down methods that primarily involve governments and the state bureaucracy,
the use of market mechanisms where market principles of competition are employed to allocate resources while operating under government regulation and
政府有意选择“有所不为”，让市场和来发 挥作用。这也是政府的政策
或者说，市场和也可以成为政府的政策工具
经常发生的情况是，三种途径各司其职、相 互补充和配合
政府与市场合作：比如，通过“合同外包” 的方式来提供公共物品。
政府与合作：比如，为NGO、NPO组织提 供资助，充分地利用它们的优势来解决社会 问题。
在市场中，私人提供物品（或服务）的主要目 的是为了获得利润。
社会
第三部门、志愿部门
▪ 它由一些非政府的（NGO）、非赢利 的（NPO）组织组成；
▪ 它既可能提供私人物品（服务），也 可能提供公共物品（服务）；
▪ 它主要由正式的组织构成，但这些组 织可能是公共组织，也可能是私人组 织；
▪ 它在提供物品（和服务）时一般并不 以赢利为主要目标
政府
它由各种正式的公共机构（或组织）组成；
▪ 正式组织：（1）按照宪法、法律的原则而组 成；（2）有明文规定的组织章程，规定了组 织的目的、结构等；（3）其运行也要符合正 式规则的约束；等等
它是经由政治过程而形成的强制性权威；它调节 其它所有部门（组织、个人）的活动
公共政策学讲义
公共政策学讲义课程名称：公共政策学 public policy课程性质：专业必修课程编号：授课对象：行政管理学系本科生教学目标：1．使学生了解和掌握公共政策的基本概念与理论框架。
2．了解公共政策制定的基本过程，认识政策过程的诸阶段、诸环节、诸因素之间的相互关系及其对政策结果的影响。
3．掌握公共政策分析的基本技术和操作要领。
4．了解西方公共政策学科的产生、发展及研究现状，教学方法：讲授为主，辅以案例分析、自由讨论考评办法：1、平时出勤和课堂表现：20％2、小论文：20％3、期末考试60％【闭卷考试】学分与学时：3学分，48学时开课学期：秋季参考书目：1．张国庆《现代公共政策导论》，北京大学出版社，2001年。
2．陈庆云《公共政策分析》，经济出版社，2001年。
3．朱崇实《公共政策》中国人民大学出版社，2002年。
陈振明《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2003年（第二版）。
4．张金马《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1996年。
5. S.S.那格尔《政策研究百科全书》，林明等译，科学技术文献出版社，1990年6．邓恩：《公共政策分析导论》，中译本，中国人民大学出版社，2002年。
7．《国际社会科学》中文版第四卷第二期（政策研究专刊）8．帕顿和沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》，中译本，华夏出版社，20019．宁骚主编《公共政策学》，高等教育出版社，2003年8月绪论学时：3教学要求：本章作为绪论，主要阐述公共政策的学科名称、研究对象、性质、与相关学科的关系，勾勒公共政策产生、发展轮廓，明确学习方法与意义。
教学要点：1、公共政策学研究“范式”2、公共政策学的形成和发展教学内容：第一节公共政策的研究“范式”一、学科名称梳理二、公共政策学科的研究对象三、公共政策的学科性质四、公共政策学科的理论体系五、公共政策学科的划界第二节公共政策科学的形成和发展一、西方公共政策科学的形成和发展二、中国公共政策科学的形成和发展第三节学习政策科学的方法和意义一、学习政策科学的方法二、学习政策科学的意义思考题：1．如何认识政策科学的研究对象和学科性质？2．分析政策科学与政治学、经济学之间的关系。
北京大学公共政策讲义：公共政策基本概念(大师原创珍藏版)
问题：如何控制过度地投放资源？（案例பைடு நூலகம்-5：
Pork Barrel and the U.S. Line-item Veto Act of 1996）
案例1-5
Pork Barrel and the U.S. Line-item Veto Act of 1996
▪ (1) promote the public right-toknow about the costs and benefits of Federal regulatory programs and rules;
▪ (2) increase Government accountability; and
121号文件的出台意在抑制房地产市场泡沫，遭到房地产业 “大佬”们怒气冲冲的抨击。一些人认为央行121号文件使 “房地产业的冬天来了”，还有人说这是“仇富行为”，某 地产商甚至指责央行“有毛病”。
2003年8月12日，国务院发出《关于促进房地产市 场持续健康发展的通知》，即“国务院18号文件”， 将房地产业定位为拉动国家经济发展的支柱产业之 一，明确提出要保持房地产业的持续健康发展。
按照政策所采取的形式来划分：法律、法规、 行政命令、计划和方案等各种形式
按照政策所针对的领域：产业政策、财政政策、 货币政策、人口政策、农村和农业政策、环保 政策、教育政策、科技政策、卫生医疗政策、 社会保障政策
con.
按照政策发生、发展的逻辑顺序以及政策的相对重 要性来进行划分 一些政策指导、约束和影响另外一些政策。 元政策： “Policy on how to make policy” (Dror) 基本政策：用以指导方面政策的主导性政策。 比如，“计划生育是一项基本国策” 方面政策或具体政策：针对特定的政策问题而 作出的政策 Meta-policy approach of policy analysis 案例1-1
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利益集团发挥影响的方式 西方 合法的方式：lobbying、舆论宣传、抗议 示威等 非法的方式：政治捐款、贿赂 集团决策模型：
中国的利益集团
由原有的大型国企形成的垄断性企业集团：电力、 水电、石油、民航、电信、铁路、银行——正式 的组织、丰富的政治经济资源
新发展的、与政府关系密切的产业中的企业联盟： 房地产、证券：企业之间的松散联盟、强大的财 力
行业协会：企业联系的正式组织、在筹集资金方 面存在一定困难
地区：地方政府成为其代表
其它：消费者协会——正式组织，但代表了非常 分散的利益
例3：行为 中国计划生育政策所遭遇困难 ——对生育行为的一种解释
生育选择 问题：家庭为什么要养育孩子？
解释一：孩子是一种“消费品”，为家庭带来快 乐；解释二：孩子是一种“投资品”，是父母进 行保险（老年保障）的一种方式。
Service, General Accounting Office, Congressional Budget Office）
Байду номын сангаас
美国联邦参议院的委员会
例2：非官方的参与者 利益集团
利益集团 利益集团是具有相似利益的个体所组成的联盟或团 体。 决定利益集团影响力的因素 团体规模 所掌握资源的数量 组织方式 在政治系统中的地位
家庭要以养育孩子的方式来进行保险，是因为
农民和城市非正式部门的劳动者往往没有社会保 障；；由于信息不对称程度很高，商业保险可能 要求很高的费率；个人储蓄的方式往往也不可行， 前面已经提到，穷人往往没钱来储蓄。
结果是，孩子成为一种最合适的资产
一个简单的生育决策模型 考虑一个孩子长大后能够照顾其父母的可能性 孩子夭折的可能性 孩子长大后没有养育父母的经济能力的可能性 孩子不孝顺的可能性 假设一个孩子能够长大并照顾父母的概率为p，以 q表示一对夫妇认为至少应当得到一个子女照顾的 最低概率，则孩子生育数量的决策由下面的公式给 出：
社会学中的结构功能主义（structural functionalism） 由于如前的两个特点，注重分析社会系统之组成部 分的功能 功能（functions）决定于结构（structure） 结构的主要内容是各种制度：家庭、宗教、教育、 政治…… 各种制度的核心内容包括：roles, norms, rules, regulations …
会对政治系统自身产生新的要求和支持
cont.
Easton, David (1965). A Systems Analysis of Political Life, New York, S.32.
cont.
其它：其中的许多理论也是政治学中系统理论的来源
Systems Theory, Control Theory, Cybernetics, … 采用整体的视角来分析现象和问题 “整体”中的组成部分共同作用导致结果的产生
政治系统是社会系统的一个组成部分。政治系统之 外的其它社会系统加上自然的系统构成了政治系统 的外部环境。
cont.
政治系统的总体环境 社会内部环境，包括社会系统（文化系统、 经济系统、人口系统，等等）和生态系统、 生物系统等自然的系统 社会外部环境，包括国际政治系统（单个政 治系统、北约组织、联合国等等）、国际生 态系统、国际社会系统
cont.
政治学中的行为主义（behavioralism） 关注行为，而不仅仅是正式的制度（eg. law） 采用自然科学的研究方法（如，统计方法）
制度主义
旧的政治学同样研究制度，但仅集中于正式的制 度。而新的制度主义（ structural functionalism， historical institutionalism, and neoinstitutionalism in economics/new economics of organization）则不仅研究正式制度，同样重视非 正式制度（如惯例）
利益集团的形成是利益表达过程中所出现的正 常现象
因此，不能简单地将利益集团的出现看成负 面现象。比如：Public interests group
我们需要的是约束利益集团的行为，而不是 简单地取消利益集团。实际上，简单的取消 往往不能奏效
既然如此，就需要寻求平衡，即，对弱势集 团采取鼓励态度
以新制度经济学为例：
制度很重要
制度是内生的
2. 政策系统分析的基本方法
政策系统：与政策过程相关的所有要素所组成的 体系，其中包括： Actors 官方的和非官方的参与者 政策的主体和政策的客体 结构：institutions 环境 行为：个体或组织的行为
例1：官方的参与者 美国的联邦立法机构
公共政策分析
政策系统
0. 主要内容
政策系统分析的理论来源 政策系统分析的基本方法 例1—例7
1. 政策系统分析的理论来源
政治学中的系统理论 系统理论将公共政策看作政治系统应对其外界环境的 需求所形成的结果。（David Easton, 1953） 政治系统由社会中那些可识别、同时又相互关联的 机构和活动组成。其功能是对社会价值进行权威性 分配。
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系统理论的主要内容（图） 政治系统通过制定和执行政策与外部环境中 的各种系统持续地互动 政治系统的输入，包括：
要求：外部环境中针对政治系统产生的制定 政策的要求；
支持：外部环境为政治系统的决策提供的支 持，比如：政治合法性的认可。
政治系统的输出：公共政策 反馈：政治系统的输出对其外部的影响最终
权力配置：与其它国家的对比 美国：国会在多数领域具有独立的决策权， 但在国防和外交方面，总统拥有更大权力 英国：法案往往首先由政党提出，由文官起 草，然后由首相和内阁提交议会批准。 发展中国家：立法机关受到行政机关的严重 制约
制约立法机关权力的另一个重要因素：信息 和知识 在需要专门知识的领域，立法机关往往没 有能力进行独立决策。而在一般性事务方 面，立法机关往往可以拥有更大的权力 美国的国会： 议员的个人团队 国会委员会（图） 辅助机构（Congressional Research