中外政治制度比较

分权制和议行合一制中权力制衡的比较研究

【摘要】由于受西方政治思潮和国内一些舆论的影响，国内不少人认为，中国目前存在的权力制约机制和监督机制不健全以及腐败大案要案屡屡发生，是由于没有搞“三权分立”，以至于不能在权力运用上实行相互制衡，权力部门容易在政策执行和权力运用中搞“一言堂”，因而对社会主义民主政治建设产生疑惑。本文通过论述在三权分立与议行合一这两种制度下的权力制衡作对比，就以下几方面来认识中国与西方政治制度中权力制约与监督的实质，从而深入认识中国的政治体制改革以及政治文明建设，从全新的角度理解社会主义政治民主。

关键词：分权；议行合一；权力制衡；民主

一、权力制衡的由来及价值

（一）、权力及权力制衡

要描述权力制衡的由来首先要追述到权力怎样的形成和权力应用的目的。所谓权力，使用暴力的资格及能力。

权力制衡是为了权力运用的合理化，而合理化的核心原则是公正。

权力均衡是任何社会改革都应体现的基本原则，其本身就是改革的实质所在。

首先，任何社会改革都包括两方面的内容。一是以直接改变财富占有量为目的改革，最终实现财富的重新分配和重新占有。这种改革本质是对原有财富存量的一种再分配，是财富从有产者向无产者，从多产者向少产者的一种转移。二是以直接改变财富获取手段为内容的改革，最终实现财富获取机会的重新调整。这种改革本质上是一种权力的改革，因为权力本身就是财富获取的手段。这里，权力改革所要解决的核心问题是：如何有效实现权力的均衡化，即有权者与无权者，权力小者与权力大者，都能在公正原则指导下获取社会财富。权力改革的着眼点是在财富的流量，而不在财富的存量方面。

（二）、权力制衡的由来

分权，既是一种政治学说，又是一种政治体制。作为一种政治学说，分权思想由来已久，是许多政治思想家反复论述的重点话题之一。早在古希腊、罗马时代，亚里士多德就在他的《政治学》一书中提出：“一切政体都有三个要素作为构成的基础”，即“议事机能”、“行政机能”和“审判机能”。⑴此可谓分权学说的萌芽。罗马化时代的波利比阿指出，罗马强盛的原因在于遵循了政治循环、混合政体和制约均衡三大原则。他所谓混合政体，是指君主制、贵族制和民主制因素相混合，实际是古罗马当时的执政官，长老院和人民大会的权力及相互牵制的关系，他总结说“权力就是这样组合的，每个部分钳制其它部分，又与之合作．．．所以，难以发现比这最好的制度了。”⑵所以它不再是一般意义上的混合政体，而是一种分权学说，而他所讲的制约均衡，也有分权制衡思想的含义。后来，罗马统治者正式将这些原则写进了罗马法。近代，西方思想家马基雅弗利、洛克、孟

德斯鸠和美国制宪者先后提出并逐步完善了分权理论。集分权学说之大成的是法国思想家孟德斯鸠。他的《论法的精神》一书继承和发展了洛克的分权学说，系统阐明了分权和制衡思想：一，立法、行政、司法三权分立，议会行使立法权，君主行使行政权，法院行使司法权。二，三权之间不仅分立，而且要互相制衡。三，在统治者内部，“要防止滥用权力，必须以权力约束权力”。⑶

（三）、权力制衡的运行机制在政治制度中的重要性

权力制衡的政治体制是近代资产阶级革命的产物。虽然古代西方就存在过权力制衡的政体，如古希腊古罗马就有过权力制衡。斯巴达政体中，由于各个政体要素的混合，每一种个别权力都受到另一种个别权力的防范，使它免于受到另一种权力的侵犯。但是，在当时，权力制衡的政治结构只是偶然产生、不具有普遍性的个案。孟德斯鸠及其他思想家将权力制衡的基本理论归结为两个基本思想：不受约束的权力必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败；道德约束不了权力，权力只有用权力来约束。近代以来西方法治的发展，在严格意义上就是这两个基本思想的外化。严格意义上，近现代法治史，就是一部权力约束和制衡史。而全部近现代法治史都证明了一个基本事实：不受约束的权力必然腐败，权力只有用权力来约束。

二、三权分立下的权力制衡

（一）、近代资本主义民主政治制度中的分权制衡及几种模式

现代资本主义分权制政体主要有3种模式：美国是分权制最完善的例子，充分体现了分权学说的涵义。其主要特点有：三权完全分立，国会掌握立法权，由参、众两院组成；总统掌握行政权，是国家元首、政府首脑和三军统帅；司法权归最高法院及下级法院。同时，通过一系列详细周密的规定，三权之间又互相牵制。此外，在联邦和各州之间也实行分权，这是美国政制的又一特点。英国实行内阁制的分权形式，主要特点是，掌握立法权的议会与掌握行政权的内阁二者通过首相而达到协调一致。而法国实行总统制，把美、英两种模式合并于一身，又与二者不尽相同。其特色是总统权限很大，但不负责具体政务，具体政务由政府总理组织实施。

（二）、近代资本主义民主政治制度中分权制衡的实质

第一，分权主张最初的提出，都是为了反对专制、争取政治民主权利，即为了达到阶级分权的目的。所不同的是，古希腊、罗马时代是平民、自由民与奴隶主阶级分权，近代西方则是新兴资产阶级要与封建阶级分权。显然，就近代西方来看，分权学说是资产阶级革命的有力思想武器。

第二，在革命胜利、一个阶级完全取得统治权之后，分权学说的实际含义，便由阶级分权转变为阶级内部分权，即通过政治体制上的分工与制衡，来防止本阶级内部产生新的专制。分权学说在美国宪法中的体现及美国政治实践中的运用尤其说明了这一点。由此看来，革命成功后的分权实质上并不是阶级分权，而是阶级分工。那么，从加强权力部门的分工与协调、防止个人或某个权力机构的专制这方面来说，阶级内部分权理论（即分工与制衡原则）也颇具进步意义。

第三，作为革命思想武器的阶级分权学说（新兴资产阶级要与封建阶级分权）虽然发挥了历史进步作用，但是在现代资本主义国家中分权只是作为资产阶级内

部分工，使各利益集团各取所需与相互制衡，并不存在着资产阶级与无产阶级的阶级分权。分权只是作为拥有政权的资产阶级阶级统治的手段而已。

三、议行合一制下的权力制衡

（一）议行合一的由来与特征

1、议行合一

立法权与行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。与三权分立制度相对。现代议行合一制的雏形是1871年法国的巴黎公社。巴黎公社委员会是统一掌握立法权和行政权的权力机关。中华人民共和国的人民代表大会制度，被认为是议行合一制，它体现了人民主权的原则。

2、议行合一制的基本特征

①由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力。②国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分权，不受它们的制约，只对人民负责，受人民监督。中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，有权选举、决定、罢免国务院、最高人民法院、最高人民检察院的负责人。全国人民代表大会对人民负责，受人民监督。国务院、最高人民法院和最高人民检察院均就自己的工作向全国人民代表大会和它的常务委员会负责，并接受其监督。

（二）、议行合一制中各国家机关权力的分配

应当注意到，按照人大制度，人民通过普选委托到全体代表手中的不是“一部分”国家权力，而是“全部”国家权力，即“整体”意义上的国家权力。正因为如此，全体代表所组成的人民代表大会就是代表人民掌握全部国家权力的“国家权力机关”，而不仅仅是掌握一部分国家权力（立法权）的“国家立法机关”，其权力不与行政机关和司法机关分权。18世纪的法国政治思想家卢梭在人民主权学说中清楚的阐明了人民主权与分权，坚持人民是主权者，政府只是主权者的执行人，权力来自于人民的委托，主权不可分割，不可转移。他明确反对前人的分权学说。

（三）、议行合一中的立法权与执行权的关系：双重委托与双重监督

从工作效率与监督效果等因素出发，掌握全部国家权力的人民代表大会并不亲自行使全部国家权力。它只亲自行使国家权力中的立法权、（重大事项）决定权、（组织与罢免其他国家机关成员的）任免权以及（对其他国家机关的）监督权，而将国家权力中的行政权、审判权、法律监督权等分别委托到由它组织产生的政府、法院、检察院（“一府两院”）等其他国家机关。正因为“一府两院”分别从人民代表大会那里获得了一部分国家权力的委托，因此，它们就分别成为“国家行政机关”、“国家审判机关”与“国家法律监督机关”。也正因为如此，它们就可以理直气壮地代表人民行使各自掌握的那一部分国家权力。

这里，很容易看到，人民对全体代表及其所组成的大会进行权力委托，人民代表大会对“一府两院”等其他国家机关进行权力委托——人大制度蕴含着双重的权力委托。必须强调，是权力的“委托”，而不是权力的“交出”、权力的“丧