论汶川地震灾后重建资金的筹集
汶川地震灾后重建资金的筹集与管理
部分资金的总额约在 ７０ ０ 亿元左右。如果考虑到近 年 财 政 收入 快 速增 长 的 趋势 ，按 ２ ％增速 估 算 ， ０ 则 这部分资金总额约在 ８０ ５ 亿元左右。
单 位 ： 元 亿
表１ １ ９个省 市将 用 于灾 区重 建的 资金 总量 测算
维普资讯
震 灾 救 助
２“ ． 一省帮一重灾县 ”政策下对 口援建省份对 灾区政府的横向转移支付 。按中央要求 ， 各援建省 份 今 后 三 年 内每 年 对 口支 援 实 物工 作 量 将 按 不 低 于上年地方财政收入 的 ｌ ％安排用 于灾区重建 。以
而如果以 １０ 元／ ００ 平方米的成本价计算 ，那么仅住 宅重 建部 分 ， 需 资金 就达 １０ 元 。 所 ８０亿 ２ 受 灾基 础设 施 和公共 服务 机 构 。上 述 的住 房 ． 建设 仅 仅是 灾 后 重 建 的第 一 阶段 ， 后 是 旷 日持久 之 的基 础 设施 、 公共 服 务 机构 和 环 境 重建 。震 灾 造 成 震 中地 区周 围 的 １ 国道 省 道 干线 公 路 和 宝 成线 ６条 等６ 条铁路受损 中断 ， 电力 、 通信 、 供水等系统大面 积瘫痪 ，仅 四川省的道路损失一项就 高达 ５ ０ ８ 亿 元。 按一般规律 ， 重建资金往往数倍于损失 。 以青川 为例 ， 媒体称恢复 、 重建其基础设施和公共服务设 施 的资金需要为 ７ ０ ０ 亿元 ，而彭州则称重建需要 ４０ ０ 亿元 。考虑到青川 、彭州这样 的重灾 区总计有 ｌ ０个之多 ， 另外还有 ９ 个受灾 略轻 ， 同样有重建 但 需要的市县。如此算来 ， 重建资金将是一个天文数 字 。如果 再 加重 建过 程 中必然 会 进行 的相 当部 分 的 软性重建项 目， 如生态 、 环境 、 少数 民族文化等 ， 所 需要的资金量将进一步放大。
浅谈突发公共事件过程的应急财政资金管理
浅谈突发公共事件过程的应急财政资金管理发布时间：2022-02-15T02:15:39.688Z 来源：《中国经济评论》2021年第12期作者：冯毅[导读] 在近些年，我国接连遭受了2003年“非典”事件、2008年南方冰雪灾害、2008年汶川5?12大地震、2010年青海玉树地震以及2020年初爆发至今还未结束的新冠肺炎疫情等重大公共突发事件，为了对这些事件以财政资金救助的方式进行应急管理，因此形成了应急财政资金。
湖北大学公共管理学院 430062摘要：进入21世纪以来，我国一再发生各种突发公共事件，给人民的生命财产造成巨大的损失，急切需要政府以及各类社会资源进行救助，这给我国应急财政资金管理带来巨大的挑战。
本文从我国应急财政资金管理的过程出发，指出我国应急财政资金管理存在预备费管理不合理，事权责权不统一、使用不规范、缺乏有效监督等问题，并提出一系列的建议。
关键词：公共财政、应急管理、突发公共事件、应急财政资金在近些年，我国接连遭受了2003年“非典”事件、2008年南方冰雪灾害、2008年汶川5?12大地震、2010年青海玉树地震以及2020年初爆发至今还未结束的新冠肺炎疫情等重大公共突发事件，为了对这些事件以财政资金救助的方式进行应急管理，因此形成了应急财政资金。
为了加强人民生命财产安全保护和社会经济秩序的维护，就要加强对应急财政资金的管理。
因此文章针对突发公共事件的发展过程，将应急财政资金管理分为预防与准备、应对、恢复与重建三个阶段，并且从这些阶段出发，指出应急财政资金管理的问题和不足，提出建议。
一、文献回顾按照突发公共事件的发展阶段来看，突发公共事件通常会经历预防、应对与恢复重建三个阶段，相应的，应急财政资金在突发公共事件过程中的管理也会因为不同的阶段有不同的方式。
（一）预防与准备阶段应急财政资金管理的研究我国的应急财政资金来源主要是预备费，政府从每年的财政支出中提取1%~3%设置预备费。
如何完善赈灾及灾后重建资金的筹措、使用与监管机制
措以及确保资金安全高效运行 ，事关灾 区重建的成 败 ，事关灾区人民的切 身利 益 ，也攸关政府 形象以及 社会各界 对灾 区重建的信 心和参 与度 。因此，赈 灾及 灾后重建资金的及 时筹措 、合理使 用与
金 的主渠道 此 次地 震灾区主要为经济 欠发达地 区，特别是 重灾 区在遭受毁灭 性打击之后 ，自我发展的能力和基础 已 极 为薄弱 ，投入财政资金扶持其恢复和 发展成为 中央及各级地方政府责无旁贷
积极 运 用 市 场 机 制 动 员 企 业参 与 灾 后 重 建 鼓 励 和支 持企 业 基 于 公 益 动 机
的 救济 和扶 持 。 建议 设 立 跨地 区 的 灾后
重建委员会 ，对各地 灾区基础 设施进 行 损失程度评估和 负债 能力分析 ，将 各地
参 与灾后重建。企业 是社 会经 济发展的
免税 收。灾 区生产 单 位 的 增 值 税 、 消
赈 灾及 灾后 重建 资金 的筹措 机制
财 政 资 金 和 转 移 支付 是 赈 灾 重 建 资
费 税 以 及 相 应 的 城 市 建 设 税 费 ，要 尽
量减 征 。对 中 外各 类资 金参 与 灾 区生
产 重 建 工 作 ， 在 税 收 上 对 相 关项 目给
国 各 省 市 也 纷 纷 向
建设债券两种 方式 ，筹措资金 ，将 当期
财 政 压 力 分 散 到 较 长 一 个 时 间 段 ，增 强 财 政 支 持 灾 区重 建 的能 力 。 目前 流 动 性 过 剩 ，社 会 闲散 资 金 充 裕 ，社 会 各 界 有
着较高 的支持灾 区、参与灾区重建 的意 愿 ，特 别 国债 方式 既是 有效 的筹 资渠
灾后重建需要巨额资金投入
汶川大地震灾后房屋重建中存在的问题及建议
么资金来 支 付业 主住 宅专项 维修 资金 。 ５ ．灾 区灾后 加 固维 修 过程 中许 多群 众矛 盾 很难
协 调 。 修加 固过程 中业 主 问对 何时加 固 、 维 如何 加 固、 加 固费用 分摊 等意 见很 难协 调 ： 如部 分低 收入 或 享受
资金 修建 １ —２间房屋 以应付 检 查 ．并且 保 留原 部分
３ —４ ５ ５元／ 每人 每 天 ．涨 到 现在 的 ８ 一 １ ０元／ 人 Ｏ ０ 每 每 天 。所 以灾后 重建 中料工 费单位 面 积造价 与 “ ． ” ５１ ２
以前 相 比至少 高 出 ５ ％至 ７ ％。以农 村 重建 为例 ． ０ ０ 如 果 以前修 １ ０平 方米 花 ５万 元 ． 在至 少 要 ７ ０ 现 ． ５万元 至 ８５万元 ， 就是 说农 村 灾 后重 建 补助 只有 建 筑成 ． 也 本上 涨部 分 的 ５ ％一 ８ ％ ． ７ ０ 补助 金额 还不 够抵 消 料工
灾后重建基础设施的投融资策略---政府主导多元投入全面…
城投融资如何破局┃1城投融资如何破局（代序言）2008年，中国人民银行执行从紧的货币政策，对城市建设投融资工作带来了重大影响。
银行贷款作为城市建设资金来源的主渠道，它的收窄，直接束缚了各地政府投融资平台融资的“手脚”，并将进一步影响城市建设融资任务的完成。
在宏观调控、银根紧缩的形势下，政府投融资平台如何寻求突破？我认为当务之急是要在六个方面下工夫。
1、在完善城市投融资体制方面，政府领导要高度重视，共同做好城市建设的大文章要在城市建设投融资体制上进一步深化和完善，就应当立足于政府这个层面，进行改革。
要打破行业界限、部门界限，抛弃小团体的利益，共同做好城市建设这篇大文章，实现城建融资渠道上的开拓创新。
首先作为一级政府来讲，需要象重视国有企业改革一样，重视城建投融资体制的改革和城建平台的资本运作。
我们建议，各地政府可以成立一个城建投融资改革办公室，象当年经济体制改革办那样的、超脱于政府部门的市一级的联席机构，负责领导城建投融资体制改革，对政府重大项目的投资和融资进行协调和推进，并负责投融资创新工作，以提高整个地区的城市资产和城市资源的运作效率。
2、在资源利用方面，要统筹规划，集中利用，高效运作目前，几乎每个城市都存在缺少资金、缺少资源的情况，但是另一方面，各地对城建资产和城市资源的开发利用率很低，缺少对城建资产、城市资源进行统一运作和统一管理的主体，难以发挥这些资产、资源的综合利用价值。
如各地上市公司资源、城市公共物业资源、城市空间资源（城市户外广告、城市公共停车场所、场站）、城市旅游资源、土地资源、地下管线资源等。
随着国家经济的发展和城市化建设步伐的加快，所有城市资源的价值也将越来越高。
我们建议各地政府，对自己所在城市的资源、资产情况进行一次统一的梳理，在此2┃中国城市建设投融资之现代方略基础上，进行统一规划、统一管理和统一运作，以发挥城建资产和城市资源的最大效益，降低其他方面的建设和融资压力。
对城建资产和城市资源进行分析、梳理，重组和整合，对于发挥城市资源的综合效益十分重要。
灾后重建多元化融资体系的可行性分析——以汶川灾后重建为例
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缠ｊ ｛ ！ ｒ 硒宪考 ２１ 年第１ 期（ 考 ０２ ７ 总第２３ 期 ４３
表１
年 份 国家 财 政 支 出 （ 元 ） 亿
地 震灾后 恢复重建支 出（１ ８— ０ ０年 ） ２１ ２ １ ０
中央财政支出
金额 （ 元 ） 亿 比重（ ） ％
７ ８ ． ２
地方财政支 出
导、 组织和协调 ， 更重要 的是通过政 府资金 的引导和财税
素）考虑订 单生产延误 、 业生产能力损毁等 因素 ， ， 工农 造 成 的“ 流量 ” 财富损失 超过 １ 万亿 元。 “ １” 震灾 ① ５・ ２ 地
后， 四川省常务 副省长魏 宏表示 ， 三年 间要确 保灾 区群众 基本 生活生产条件达 到或超 过灾 前水 平 ，０ ８— ００年 ２０ ２ １ 灾后 重建 资金缺 口巨 大 ， 四川 省恢复 重建 规划 投资 总需 求达 到 １７万亿 元。 如 此 巨额 的资 金要在 短短 的两三 ． ②
建主体的多样化 ， 导致其 资金 需求 不可能 由某 一渠道单
独完成 ， 资金来源 必须与多样 需求的形式相适 应 ， 多 其 走 元化 的道路 。 、
二 、 金 供 给 方 的可 行 性 分 析 资
１ ．从政府 的角度 看。在 筹集资 金方面 ， 发达 国家 采 取“ 金融 为主 、 财政为辅” 的灾后重建模式。其财政资金主 要用于道路 、 通信 、 供电等基础设施建设和居民教育 、 医疗
＋ 基金项 目：０９年度 中国地震局教 师科研基金资助项 目（ 目编号 ： ０ ０ １ ） ２０ 项 ２ ９ １５ 。 ０
①
②
人行广安 中支宏观经济分析小组：汶川地震灾 后重建 的资金供求分析及对策建议》 四川大政网， ０ 《 ， ２ ８年 ９月 ２ 日 ０ ８ 。
灾后重建的财政资金效率问题思考
经济活 动 。资 本 的逐 利性 和救灾 的公益 性势必 会形 成 一定 的矛 盾 ，这 就 需要 财 政 有 效 发挥 其 三 大 职 能 ， 用 价 格 机 制 ， 调 好 市 场与 政 府 在 这 场 战役 利 协
产更是 陷入 了全面停 滞 的状 态 。在举 国上下 不遗 余 力 地 进行 灾 区救援 的同时 ， 如何 科 学有 效 地进 行 灾 后重建 变得 日益 紧迫 起来 。
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月２ ３日 １ 时投入抗震救灾资金 ３． 亿元 （ ４ ８３ Ｏ 含使 用捐 赠收 入安 排 的支 出 １． ０９亿元 ） 。灾后 重建 需要 资金 ， 但更需要 的是如何用好这笔资金 ， 提高这笔 巨额 资金 的配置效 率 。 从 经济学 的角度来看 ， 地震这 种巨大 的灾难损失 无法 由企业 和个人 自行消化 ， 商业保 险对 于地震这种 概率小而破坏性 大 的事件也无力 承担 ， 民间捐赠财物 的投 向又缺乏 全局 性的考虑 ， 而且我 国尚未建立起 巨 灾融 资体 系 ， 那么灾 后重建 作 为公益性 项 目， 重建 的 资金运用必然 成为 以政府为主导 、 以财政 资金为 主体 的一项规模浩大的资源配置活动 ， 而想“ 用好” 这一大 笔财政资 金就必须要遵循效率原 则 。 我们可 以从三个层次对灾后重建的财政资金 “ 率 ” 行研究 。 效 进
二、 转移支付 的效率
这里要讨论的转移支付是指财政资金从政府 到个 人 的无 偿 转让 ，这 种 转 让 可 以通 过 不 同 的途 径， 资金最后 的落实也可以有不 同的形式 ， 所以其 产生 的效率 也是不 尽相 同的 。灾后 重 建意 味着 巨额
用， 理顺各方面的责权利关系， 积极发挥政府在发动 、 组织 、 引导、 激励和规范等方面的作用。 要利 用好 价格机 制 。灾 后 的救 援和重 建急 需 大 批物 资及 人 员供 应 ， 是集 全 国之 力 的一 场 大 的
应对重大自然灾害的资金筹措与运行机制——源于汶川地震的思考
、
汶 川 大 地震 灾 后 资 金需 求 结 构 分析
综合考察近年 国内外应对 自然灾 害的社会行 动 ， 一 般都从纵向时序和横向重点两个方面对灾后重建这项 系 统工程进行考察和把握 ， 相对应而言 ， 灾后重建资金 的需 求结构也有其纵向时序的阶段构成和横向重点 的截面 构
２ ．安 置恢 复 阶 段 ， 转 移 受 灾 群 众 并 使 其 生 活 得 到 即
（ 资金需求的阶段构成。 一） 有人将灾后社会援 助救灾活 动细化 为四个阶段 ， 即 抢险期、 应急期 、 复苏期和 重建期 ， 中灾后恢复 重建 是 其 紧急救援后灾 区从 无序 状态转 变到 有 序状态 的 必经过
使刚刚从地震灾害中解救出来 的群众面临再一次 的生存
危机 ， 使 抗 震救 灾 阶 段 与 安 置恢 复阶 段 交 叉 并 行 ， 前 也 目
抗 震救灾阶段还未结 束， 是安置恢 复任务 已经十分 紧 但 迫。中共 中央政治局 ２ ０ ０８年 ５月 ２ ６日召 开会议 ， 研究
应该成为灾后资金运行所 围绕的中心 ， 或者说在 “ 以人为
成， 而相应启动的资金应 急机制 则在后三个 阶段 更具有
主动性和实质意义 ， 因此对于资 金需求 的认 识重 点在于
抢险期之后的长 期恢复和重建阶段 。汶 川地 震灾后重建
的基 本 目标 概括 来说 是 要 使 受 灾 群 众 饥 有 所 食 、 有 所 寒 衣 、 有 所 居 、 有 所 医 、 有 所 教 、 有 所 养 ， 一 目标 住 病 学 老 这
①
贾燕： 地震灾 区恢复重建研究—— 以农村地震为例》， 《 硕士学位论文 ， 中国地 震局地质研究所 ２０ ０ ６年６月。
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摘要:重大自然灾害救助及灾后恢复重建工作中,资金的筹集是需要率先解决的基础性工作。
在借鉴世界其他国家灾害重建资金筹集经验及技术的基础上,从筹资渠道、筹资方式以及渠道与方式的结合等方面论述了汶川地震灾后重建资金的筹集。
关键词:汶川地震;灾后重建;筹资渠道;筹资方式中图分类号:f8文献标志码:a文章编号:1673-291x(2010)31-0100-02 2008年5月12日14时28分,汶川发生里氏8.0级特大地震,数万同胞在灾害中不幸遇难,数百万家庭失去世代生活的家园,数十年辛勤劳动积累的财富毁于一旦。
此次地震造成巨大损失,抓紧时间调动各种力量恢复重建不仅是幸存者的迫切需要也是对逝者最好的慰藉。
汶川地震灾后恢复重建是一项十分艰巨的工作。
面对受灾面积广大、受灾人口众多、自然条件复杂、基础设施损毁严重的困难局面,灾后恢复重建任务异常繁重,工作充满挑战。
灾后恢复重建的速度和重建水平与质量将全面考验一个国家、一个民族的综合实力。
它不仅需要这个国家人民具有众志成城团结互助的精神力量,也需要国家具有迅速有效调集各种资源参与救灾与重建的制度保障,更需要集聚全国人民创造的物质及技术力量。
而后者是救灾重建的重要基础。
据国家发改委测算,恢复重建资金总需求约为1万亿元,这个数字相当于2007年四川省全省的国民生产总值。
要筹集如此巨额的资金需要我们更加深入研究并创新筹资方法与技术。
筹资管理中首先需要解决的基本问题是筹资的渠道与方式,而筹资方法与技术的创新也可循着创新拓展筹资渠道、综合利用各种筹资方式的思路展开。
筹资渠道要解决的问题是从哪里获取资金,根据重大自然灾害的性质与特征可为救助自然灾害提供资金的渠道主要有:政府财政资金、银行信贷资金、国际组织援助资金、企业及其他社团、民间资金等。
筹资方式解决的是用什么方式获取资金,常用筹资方式有吸收直接投资、发行股票、发行债券、银行借款、捐赠等等。
筹资渠道与筹资方式不能独立存在,只有两者结合才会产生良好的筹资效果。
一定的筹资方式可能仅适用于某一特定的筹资渠道;但同一筹资渠道的资金往往可以采取不同的筹资方式取得,而同一筹资方式又往往可以适用于不同的筹资渠道。
因此,在筹集灾害重建资金时应当实现筹资渠道和筹资方式两者之间的合理配合。
筹集重建资金可参照的筹资渠道与筹资方式配合关系(参见下表)。
下面就适于灾后重建资金筹集的筹资渠道与其相应的筹资方式的各类组合加以详尽的论述。
一、各级政府财政资金及其适用的筹资方式财政资金取之于民用之于民,因此中央政府及受灾地政府财政资金应是灾后重建资金来源的主渠道。
据国务院2008年9月19日颁布的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》各级政府用于灾后重建的资金主要包括:中央和地方财政建立的、专项用于汶川地震灾后恢复重建的地震灾后恢复重建基金以及地方财政通过预算内安排的、专项用于支持和开展汶川地震灾后恢复重建的资金,中央财政在灾后恢复重建基金之外,通过调整预算结构安排的向灾区倾斜的相关支出。
具体包括调用预算稳定调节基金;通过一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排;调用预算外资金等等。
非赢利的财政资金与存放在银行与非银行金融机构、企业、民间等各渠道上的要求盈利的资金相比数量是很少的,财政资金可以补贴(补贴利息、补贴利润等等)的方式吸引盈利性资金参与灾区重建,起到以小资金带动大资金的杠杆效应。
财政资金是非赢利的公共资源,其性质决定了加强对这类资金的监管提高其使用效率对恢复灾后重建有着至关重要的作用。
筹资方式可以成为加强对财政资金监管的工具。
救灾的财政资金中,除了用于受灾群众基本生活的资金由政府无偿提供外,其他公益性支出亦可考虑政府以直接出资的方式列支,虽然这种公司化运作模式会增加监管成本但却能在更大程度上保证资金的安全和提高资金的使用效率。
在具体操作中可再对照利弊进行取舍。
二、银行及非银行信贷资金及其适用的筹资方式中国银行按性质分为政策性银行与商业银行,灾区各项事业遭受了毁灭性打击,其造血功能丧失,因此政策性银行资金应成为灾区重建的重要资金来源。
商业银行资金是盈利性资金,吸引这些资金参与灾区重建必须考虑其利益诉求,其利益更多的要靠国家的优惠政策满足,如贷款贴息、降低央行的再贷款利率等。
非银行金融机构资金仍属盈利性资金,其中尤为重
要的是保险资金。
这次大灾充分说明中国的灾害保险还需加强。
我们可以借鉴日本和新西兰的经验。
日本巨灾保险体系的特点就是政府主导和财政支持,政府为地震保险提供后备保证金和政府再保险。
新西兰地震保险制度被誉为全球现行运作最成功的灾害保险制度之一,其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系,走政府行为与市场行为相结合的道路来尽可能分散巨灾风险。
从出资方式看,银行及非银行金融机构都可以借款和投入资本的出资方式参与灾后重建。
政策性银行应以无息或低息贷款方式参与灾区公用事业或其他关系民生的商业的建设。
商业银行可积极参与有较好的商业前景的重建项目。
此次地震的区域,山川秀丽,自然资源丰富;但是其地处偏僻、交通落后、经济发展水平较低。
从商业的角度看,参与灾后重建既存在着较大风险又存在着较好的机遇。
三、中国企业、其他法人及其适用的筹资方式改革开放以来,随着经济体制改革的深入发展,中国企业的经营活力日益增强,中国企业无论是从数量上还是质量上都有了跨越式发展。
据国家统计局信息,截至2007年,中国仅规模以上工业企业数量就达336 768家,按当年价格计算的工业总产值为405 177亿元,资产总计达353 037亿元。
企业规模扩大及经济效益的提高为国家应对重大自然灾害提供了有力的经济基础,企业资金也成为灾后恢复重建重要资金来源、尤其是中国拥有规模庞大的国有企业,它们的性质决定了其应承担一定的社会责任。
因此,国有企业尤其是一些大型垄断性国企应在不影响企业正常经营活动对资金需求的情况下积极以多种形式参与灾后重建。
企业本质上是盈利性组织,其资金的使用有逐利的要求因此如何调动企业资金参与灾后重建应在筹资方式上考虑企业对利益的诉求。
灾区可利用自己的资源优势吸引企业以直接投资、间接投资、借贷等方式参与灾后重建,形成利益共享的关系。