政府预算第3章政府预算的管理原则与主要模式

• （二）统一性。虽然一级政府设立一级预算，但 所有地方预算连同中央预算一起共同组成统一的 国家预算。因此要求设立统一的预算科目，每个 科目都应按统一的口径、程序计算和填列。
• （三）可靠性。每一收支项目的数字指标必须运 用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出 规律性，进行计算，不得假定。估算，更不能任 意编造。
绩效预算包含了几项从传统逐项预 算思维方式的转变
① 预算信息要根据活动而不只是单个项目来组织。 ② 应当对活动进行度量，以确定其成本，并对从 事这些活动的效率进行评估。 ③ 应当通过将每家政府机构的实际成本与执行情 况同计划水平的对比，实现绩效管理。 ④ 尽管绩效指标一般都不是政府的最终产品，但 从理想的情况来看，应当将这些活动与受益结 果或产出联系起来。
3.4.1逐项预算管理模式
1. 定义：根据每一开支对象的成本，来分配公共
资源的一种预算制度，是最基本、最传统的预
算组织形式。
3.4.1逐项预算管理模式
2. 功能：通过对每项开支的控制来控制预算的规模。
3.4.1逐项预算管理模式
3. 主要措施：
① 分项、详细地记录政府购买的商品或劳务；
② 采用标准化的政府会计控制系统； ③ 利用统一的政府采购制度和竞争性招标制度，增强政府 购买性支出的透明度，力求节约公共开支。
个人能 力 重要内 容 决策方 式 计划责 任 预算部 门角色
会计
管理
开支对象
部门活动
增量 责任不大
增量 分散
增量、参与和 分权 与预算总署共 同承担 保证可信赖度
全面各负 分权 其责
财务会计
效率
政策
方案的效 政策的优 实现单一体制 力和效率 先权 目标
目录调整
• • • • • 3.4.1逐项预算管理模式 3.4.2从绩效预算到新绩效预算 3.4.3计划-规划-预算管理模式（PPBS） 3.4.4零基预算 3.4.5归纳
公开性
预算的形成和执行是透明的、受 公众监督的；纳税人的权利
年度性
预算执行以一年为标准，预算年度
法律性
预算编制完成，要经权力机关审 查批准，使其成为具有法律效力 的文件；
• （一）完整性。该列入国家预算的一切财政收支 都要列在预算中，不得打埋伏、造假帐、预算外 另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算 中有所反映。
6）单一原则
• 政府全部财政收支应纳入同一预算表内综合列 示，不得另行编制独立的预算。 a. 政府财政收支应统一编列，维持政府预算的完 整体系。 b. 预算系统内部限定于同一项的内容，不得分解 列示于两个项目之内。
7）完全原则
• 一切政府公共开支和预算收入均应完整地计入预 算，不得存在任何游离于预算之外的政府性收支 活动，以体现公共财政体系的健全与完整。
新绩效预算
1.新绩效预算产生的目的： • 新绩效预算的产生是为了克服传统绩效预算以政 府的直接产出编制预算的问题。 • 新绩效预算会使政府对结果负责，通过实行以结 果为核心的预算，政府应当对公众的利益变得更 加负责；通过赋予政府更大的灵活性，在服务的 提供过程中，政府可以变得更有效率、更富于企 业家精神。
2）确定性
• 预算编制时，认真收集各种相关资料，依据社会 经济发展的趋势，做出准确切实的预测，防止预 算的虚假，谋求预算的稳定确实。
3）统一性
• 同一预算收支体系内部，各项收支的编列与测算 标准应该力求逻辑上的一致性； • 所有政府收支均应纳入同一预算之内。
4）总括性
• 所有的政府收支都应该通过预算过程的批准才能 进行，所有的政府收支均应编列于预算收支表格 之中，不得以任何预算外财政资金的形式存在。 • 这是古典预算管理原则控制性的重要体现。
3.4.1逐项预算管理模式
4. 存在问题：
① 预算部门难以真正考察预算依据的合理性。
② 如果一个机构从事多项活动或项目规划，或者若干机构 从事同一项活动或项目规划，难以凭借逐项预算的形式 来确定其预算支出。 ③ 逐项预算倾向于将预算决策的注意力集中于不断增长的 人员经费和设备支出等项目，容易诱使预算决策偏离对 公共支出的根本目的的考察，即是否满足社会公共需要。
从绩效预算到新绩效预算
• 传统的绩效预算试图以政府机构的直接产出编制 预算，而这些产出未必是政府存在的真正原因。 • 例如：疫苗。 • 绩效预算的核心应当是绩效指标的质量和立法— —行政结果的真正协调一致。 • 为了克服传统预算的这一问题，结合绩效预算与 规划预算二者特色的“新绩效预算”理念应运而 生。
一、尼琪（F· Nitti）预算原则
• 尼琪是意大利财政学者，他提出的预算原则包括 以下六个方面的内容
▫ ▫ ▫ ▫ ▫ ▫ 公开性原则 确定性原则 统一性原则（各项收支编列的标准） 总括性原则（归一性原则） 分类性原则 年度性原则
1）公开性
• 预算的内容力求详尽通俗，以便于立法机构和公 众能够了解政府收支活动的全部情况。 • 全部预算收支必须经过议会审查批准，成为公开 性的文件。
• • • • • • 完整性 统一性 可靠性 公开性 年度性 先有预算、后有支出
四、现代政府预算原则
完整地反映政府全部的预算收支活 动，它是建立规范化、法制化预算 的前提条件；
预算收支要按照统一科目、口径、 程序编报； 预算收支数字指标设计依据必须 真实、准确、可靠；不得假定…
完整性
统一性
可靠性
8）不相属原则
• 任何财政收入与支出，不得有个别相属关系，不 应以特定预算收入维持特定项目的预算支出。
3.2 现代预算管理原则（周密性、功 能性）
• 3.2.1现代预算原则的主要内容 • 3.1.2现代预算原则与古典预算原则的关系
一、现代预算原则的主要内容： 史密斯（H· D· Smith）预算 原则 • 1945年美国联邦政府预算局局长史密斯提出八点
2)明确原则
• 政府预算的收入来源渠道及支出用途、项目构成 与分类方法，都应加以明确列示、清晰一致。
3)事前决定原则
• 政府预算应在财政年度开始之前，就经由立法监 督机构审议通过。
4)严密原则
• 政府预算应对各收支项目产生严格的约束力，力 求与未来财政决算保持尽可能的一致性。
5）界限原则
• 预算的各项目相互间应有明确的界线，通常禁 止经费相互流用。 a. 预算科目的设立于归宿应力求明确，以免A科目 的费用改由B科目核销。要尽可能避免隐性的不 恰当的科目之间的流用。 b. 预算以外的支出项目必须禁止，包括预算中原 来没有该项支出而安排支出，或超过预算授权 限额安排支出，或将预算内列支的项目非法转 移到预算外。 c. 禁止提前动支下年度的预算经费，或将本年度
规划预算
• 规划预算是根据消费者的需求或财政支出对于公 共目标的实现所做出的贡献，来对预算所建议的 支出活动进行组织。 • 规划的设立以实现公共目标的贡献程度为基础， 而不考虑具体提供服务的都是那些行政管理组织。 • 从本质上来说，规划框架要求政府机构明确自己 所要提供的是什么样的产品和服务，然后根据这 些产品或者服务的流程来组织预算申请和预算执 行。 • 因此，规划预算管理模式会将预算的重点重新从 财政支出的购买对象转移到支出的目的上来。 • 规划预算是按照特定规划归集投入的预算资源，
决策
19811992
控制和实现单 一体制目标
1993管理 输入和输出； 与可选择方法 相联系的备选 方案 管理、计划和 交流 部门活动
输入输出 输入、输 备选方案 任务明确的输 入和效果 、效果好 出和效果 备选方案 经济学和 管理常识 管理和计 体制任务相关 计划 划 的政治与协调 部门宗旨 方案效力 方案或机 方案或机构是 构的宗旨 否促进了体制 目标 系统 集权 分权 增量和参 系统和进取性 与 集权
第3章 政府预算的管理原则与主要模 式
主讲人：李铁
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3.1 古典预算管理原则 3.2 现代预算管理原则 3.3 我国的政府预算管理原则 3.4 政府预算的主要管理模式及其演化
政府预算原则发展脉络
控制性
周密性
功能性
3.1 古典预算管理原则（控制性）
• 3.1.1尼琪预算原则 • 3.1.2诺马克预算原则
3.4.2绩效预算
1.定义：绩效预算是一种以成本——效益为评判标 准，以政府职能和施政计划为中心的预算编制方 法，其基本含义是将“绩效水平与具体的预算数 额联系起来” 2.原则：
① ② ③ ④ ⑤ ⑥ 统一规划 适当分类 协调配合 分级负责 弹性控制 正确衡量
• 3.基本做法：
• （1）实行绩效分类。一般是把绩效分成职能、部门、计 划、最终产品、成本和目的等类别。 • （2）进行绩效评估。具体步骤是，先按政府的职能分类， 如分为国防、外交、教育等，然后再考虑不同的职能由不 同的部门来承担，每一个部门有自己的事业计划和资本、 投资计划，这样对各项计划可以从最终产品成本及目的来 衡量和评估其绩效。 • （3）确定实施方案，并据此编制预算。
二、现代预算原则与古典预算原则的 关系
传承： 1. 预算原则的演变，实际上是立法机构与行政机 构之间相互交易与妥协的结果； 2. 现代预算原则是作为对古典预算原则的修正与 补偿而提出的，体现了行政部门追求预算效率 的自主权； 3. 各个市场经济国家在相当程度上保留了立法机 构对预算的监督与控制。
3.3 我国的政府预算管理原则
新绩效预算
2.新绩效预算的特点： • 新绩效预算融合了旧绩效预算和规划预算的特点。 • 对结果的关注是规划预算的重点，但新绩效预算 并不要求跨越政府机构，将不同政府机构的相似 规划集中到一起。 • 与旧绩效预算关注任务、活动或者直接产出不同 的是，新绩效预算关注的是结果。 • 从重要性上来说，新绩效预算综合了原有预算分 类的思想。
5）分类性
• 政府预算的收支应根据其性质分门别类，一目了 然，以便于社会公众和审议机构了解政府财政资 金活动的来龙去脉。