第十三讲 中国住房政策的演变与未来

住房公积金政策
性质定位：是政府运用法律、经济和行政手段，对住房资 金进行强制性储蓄，并由政府集中支配、定向用于住宅建 设和住宅融资的管理制度。它要求职工和单位必须按职工 工资的一定比例定期向职工的公积金账户存款，增加职工 住房资金的积累。 主要特点：强制性；保障性；政府统一管理和支配；职工 和单位共同承担缴费义务；免征个人所得税；享受优惠利 率的公积金贷款等。 政策演变：1991年5月上海首先建立住房公积金，1994年 国发43号文件要求全面推行该制度，之后经过十多年的探 索和实践，该政策日臻完善，对解决住房问题发挥了非常 重要的作用。
中国住房政策的演变与未来
本讲的主要内容： 一、住房政策概述。 二、我国住房政策的演变。 三、基于住房基本属性的住房政策分析。
四、完善我国住房政策的选择。
一、住房政策概述
（一）住房政策概念的界定
（二）住房政策的属性 （三）我国住房政策的特点
（一）住房政策念的界定
住房政策是一个国政府为满足社会不同层 次群体的住房需求，实现住有所居目标， 干预和调节住房资源的开发与配置的方针、 规划和各种措施、手段的总称。 从各国的政策实践来看，住房政策大体可 以分为商品住房政策和保障性住房政策两 大类。由于各国的国情不同，各国住房政 策都具有自己的特殊性。
修正住房政策的目标定位，突出住房政策 的社会政策属性。 建立混合性住房供给体制，以保障性住房 政策为主导性选择。 充分发挥政府和非政府组织的作用。 探索和发展政府主导下的合作建房模式。 住房政策的法制化。
（三）住房制度根本性变革时期（1998-2004）
尽管98年国务院23号文件《国务院关于进一步深 化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》在提 出住房商品化改革目标的同时，也提出了要建立 以经济适用房为主体的多层次的住房供应体系， 但是， 随着住房信贷投入支持政策的实施和确立商品住 房成为今后城镇住房的主要供给产品，住房供给 市场化成为这个时期的主导性政策。
限价房政策
限价房，又称限房价、限地价的“两限”商品房：主要解 决中低收入家庭的住房困难，也是目前从源头上限制高房 价的一种临时性举措。与一般商品房不同的是，限价房在 土地挂牌出让时就已被限定房价、建设标准和销售对象， 政府在对开发商的开发成本和合理利润进行测算后，设定 土地出让价格的范围。限价房由政府成立的全资国有公司 负责建设；实行政府定价，原则上按照比周边同类商品房 低20%-25%的标准确定，并在预售时向社会公布，公布的 价格应为该限价房楼盘的最高价；购买限价房应自购房合 同备案5年后方可上市交易。 由于限价房的定位是受政策限制的商品房，没有列入“硬 性任务”，政策执行中缺乏刚性约束，故多数地方政府的 推进工作不积极。
（二）我国住房领域存在的主要问题
房地产投资过热，房地产市场不健全。
住房供给结构失衡。 房价扭曲，非理性快速上涨。 新的住房分配不公问题。
（三）我国住房政策的反思
住房的生活必需品属性。
住房的商品性和昂贵性。 与土地连体导致的稀缺性。 住房的整体配套性。
四、完善我国住房政策的选择
（二）住房政策的属性
政策目标的公平性。住房政策的根本目标是满足 不同层次社会群体的住房需求，实现住有所居。 弥补市场缺陷但不取代市场。市场机制是住房资 源供给和配置的有效手段，政府是住房保障政策 的责任主体，承担有限责任。 目标群体的明确性。商品住房政策针对的是高收 入群体，住房保障政策针对的目标群体是中低收 入群体。 政策的灵活性。必须随着经济发展、居民收入和 住房市场的变化，适时地对住房政策进行调整。
廉租住房政策
性质定位：指政府和单位在住房领域履行社会保障职 能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的 租金相对低廉的普通住房。其具有调控住房市场和收 入分配的双重功能。 主要特点：供应对象的确定性，即住房困难的最低收 入家庭；实施方式的固定性，即配租；租金标准远低 于市场，且受政府的严格控制；禁止进入二手房市场 和转租。 政策演变：从1998年国发23号文件首次提出最低收入 家庭租赁由政府和单位提供的廉租房，建立廉租住房 制度，该政策不断得到充实和完善，但实施效果与社 会期望仍有较大的差距。
（三）我国保障性住房政策的特点
管理体系逐步统一。
保障层次逐步清晰。
配套政策逐步完善。
政策框架逐步成型。
二、我国住房政策的演变
（一）福利住房制度时期（1950-1978）
（二）住房制度渐进性改革时期（1979-1998）
（四）突出保障性住房政策时期（2005-）
（三）住房制度根本性变革时期（1998-2004）
经济适用住房政策
性质定位：指政府提供政策优惠，限定套型面积和销 售价格，按照合理标准建设，面向城市低（中低）收 入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。 主要特点：宏观指导，分级决策，享受政府扶持政策， 具有政府行为的属性；建设用地通过行政划拨，免收 土地出让金；减免大部分税费，享受低息贷款优惠； 价格管制，按微利保本原则，实行政府指导价格；产 权不完整，再转让受到一定限制。 政策演变：从1994年以来，该政策几经变化调整，直 到2007年修订后的《经济适用住房管理办法》出台才 基本完善起来，但实施效果并不理想。
公共租赁住房政策
性质定位：指政府限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件 的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳 定就业的外来务工人员出租的保障性住房。 主要特点：供应对象为城市中等偏下收入住房困难家庭；租金水 平由市、县人民政府根据住房市场租金水平和供应对象支付能力 等因素合理确定，并定期调整；租赁合同期限一般为3至5年；只 能用于承租人自住，不得出借、转租、闲置或从事其他经营活动； 公租房的建设运营享受税收、信贷、政府补助等优惠政策；谁投 资谁拥有，投资者权益可依法转让 。 政策演变：从2009年3月住建部第一次提出加快公租房建设的意见， 中央和地方各级政府出台了一系列加快公租房建设的政策措施， 2012年5月住建部发布《公共租赁住房管理办法》，公租房政策基 本成熟。由于中央政府的强力推行，该政策的实施效果比较理想， 但持续性如何尚待关注。
公租房政策的主要文献
2010年6月住建部等七委联合下发《关于加快 发展公共租赁住房的指导意见》。 2010年9月财政部、国家税务总局发布《关于 支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政 策的通知》。 2011年9月国务院办公厅发布《关于保障房建 设和管理的指导意见》。 2012年5月住建部发布《公共租赁住房管理办 法》，本办法自2012年7月15日起施行。
（一）福利住房制度时期（1950-1978）
这一时期福利住房政策的特点：
1.政府垄断住房的投资、建设、分配、管理和维 修，几乎承担了全部住房责任。 2.住房被视为职工的福利，只缴纳很低的租金。 3.以单位为基础，按行政等级以实物形式进行分 配。 4.房源短缺，住房水平低下，且形成事实上的住 房分配不公平。 5.完全否定住房的商品属性，不存在住房市场。
商品住房政策：是政府对住房市场进行干预和调 节的各种措施和手段。市场对住房的配置是有效 率的，但在满足中低收入群体的住房需求方面却 是存在缺陷的。 保障性住房政策：是政府依据法律规定履行职能， 通过多种途径弥补市场供给的缺陷，以满足中低 收入群体住房需求的各种措施和手段。它是社会 政策和社会保障政策的重要组成部分。在我国目 前主要包括经济适用房、限价房、廉租房、公租 房等方面的政策。
（四）突出保障性住房政策时期（2005-）
2005年两个“国八条”和2006年“国六条”及 “九部委15条”的出台，我国住房政策的重心开 始向社会保障性住房倾斜。 2007年国发24号文件，明确住房问题是重要的民 生问题，要加快建立健全以廉租住房制度为重点、 多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系， 释放了房地产调控从产业政策向公共政策回归的 信号。2008年3月住房和城乡建设部组建，中央完 成了对政府职能的调整工作，保障性住房供给成 为今后政府工作的一个重点。
三、基于住房基本属性的住房政策分析
（一）我国住房政策的主要内容
（二）我国住房领域存在的主要问题
（三）我国住房政策的反思
（一）我国住房政策的主要内容
1.政策目标：建立与社会主义市场经济相适应的城 镇住房制度，实现住房的商品化、社会化；加快住 房建设，满足城镇居民不断增长的住房需求。 2.政策内容：改革城镇住房分配体制，取消实物分 配，实行货币化分配；建立以经济适用房为主体， 多层次的住房供给体系；扩大金融服务，促进住房 商品化；培育和规范住房交易市场；明确住房是重 要民生问题的定位，大力推行保障性住房政策，改 善居民的基本居住条件，提高住房福利水平。 以下我们重点介绍保障性住房政策的几个内容。
（二）住房制度渐进性改革时期（1979-1998）
该时期的住房政策具有双重属性，即福利分房和试点开发 商品房。渐进性改革分为四个阶段: 1.“优惠售房”试点阶段，主要内容是对新建住房实行补贴 出售，对原有住房折价出售。 2.改革实施的起步阶段，主要是从改革公房低租金入手，将 现行住房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。 3.改革深化阶段，提出建立与市场经济体制相适应的新的城 镇住房制度，逐步实现住房商品化、社会化；加快住房建设， 满足城镇居民不断增长的住房需求。 4.住房实物福利分配的终结阶段，决定从98年下半年起停止 实物分房，进一步推进住房商品化。