上海市科技人才政策特征与演进趋势

上海市科技人才政策特征与演进趋势作者：杨轲瑁韩广华来源：《现代经济信息》2019年第08期摘要：在上海市建设科技创新中心的战略定位下，科技人才的开发对于促进创新驱动、重塑上海发展动力具有重要意义，厘清上海市各部门出台的人口政策的基本特征，也成为反思人才政策效果的基础。

基于此，本研究采用文本分析方法梳理了“十一五”至今上海市的人口政策，选取76个文件，基于扎根理论进行政策解读，并采用Nvivo软件对其进行编码，得到相应的参考点、子节点、树节点和核心类属，并通过个案描述统计分析与矩阵编码分析得到上海市科技人才政策的三个阶段特征，即：“十一五”期间，从关键处着手重视人才引进与储备;“十二五”期间，加强人才培育注重科技创新和成果使用;“十三五”至今，完备性与多样性持续增强，从人才政策发展演进来讲政策的发展体现出从关键到统筹、从单一到多样的特征。

根据上海市人才发展与产业需求的匹配出发，本文认为在未来人才政策急需促进人才储备与培育，更加注重人才与创新的联动。

关键词：上海市;科技人才;政策;文本分析;Nvivo中图分类号：C962 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）012-0020-04一、前言当前，在经济快速可持续发展的需求下，我国已经意识到转变发展方式以提升国家实力的重要战略意义，其中科技人才的作用尤为显著，其发展也得到国家战略的支持。

2010年国家颁布了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》，该政策将开发科技创新人才作为首要措施。

当前国家对于上海市建设科技创新中心的战略定位下，科技人才的引进、培养和开发对于塑造上海市新的发展动力，促进上海市的创新发展起到重要作用。

人力资源是第一资源，人才的发展，尤其是科技人才的发展，不仅是全球科技创新中心的重要构成要素，同时也为上海市“四个中心”建设提供重要支持。

国家和上海市对于科技人才的重视直观体现在各项科技人才政策的颁布实施，在过去10年发展中，上海市科技人才政策在不同階段的发展特征及其整体演进趋势是否与战略目标相符，是一个需要深入研究的问题，尤其是上海目前处于关键的战略转型期，对于科技人才战略的评析有助于更好推进上海向更高层次发展的目标。

已有对上海市科技人才政策的分析关注介绍描述和后期评价，针对政策文本的分析较少。

杨小玲等对上海市科技人才引进政策的意义、概况和实施情况进行梳理和介绍。

顾承卫和田贵超针对截至2015年的上海市引进海外人才政策，通过引、留、用三个维度对政策执行和效果进行分析，发现上海市在聚合国际人才，尤其是海外一流人才的力度和制度环境较为薄弱。

邓金霞运用访谈法和问卷调查法，在梳理1982年以来上海市科技人才政策法规基础上，获取不同类别科技人才对政策的了解和满意度评价，并分成培养、吸引、使用、评价、激励、保障和创业七类政策进行标志文件梳理和总体评价。

在对政策文本进行分析的文献中，盛亚和于卓灵运用计量分析的方式，对浙江省20年的科技人才政策进行政策年度、适用对象、政策类别和政策文种四个维度的统计描述。

王霞等在对上海市科技政策分析中，确定资源使用方式和政策功能下八个分析类目，对日期抽样获取的科技政策进行评判，获取结论。

彭辉则通过构建层级一内容一工具的政策分析框架，编制政策文本编码表，转化文本信息为半结构化数据进而进行不同维度的分析。

已有文献在进行政策文本分析中，包括对上海市科技人才政策的分析，多是关注政策属性的统计描述、分类分析和后期评价，很少从政策文本本身着手研究。

相比于已有研究，本文以政策文本作为主要研究内容，基于扎根理论，定性与定量相结合下，对政策特征、发展和产业匹配进行解读，具有创新性。

目前对公共政策进行文本分析正向着量化的方向进展，NVivo软件作为质性内容分析工具，能够有效结合定性研究和定量研究，为公共政策文本分析提供更多新的研究方式和实践经验。

但是目前NVivo软件主要集中在教育政策、弱势群体政策、政府注意力研究等方面，在政策分析中的应用较少。

本研究旨在通过NVivo软件对上海市科技人才政策进行研究和评析，丰富政策文本内容分析的理论和实践意义。

二、上海市科技人才政策基本情况我国通常按照五年计划自上而下地制定全国和地方的经济社会发展规划，并基于此计划提出不同行业领域的具体实施计划。

基于此，本文选择了“十一五”至今（2006年至2017年）上海市市级和委办局层级人才规划进行文本分析，如《上海中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》、《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》、《中共上海市委、上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》等。

共选取76项科技人才政策用于后续软件分析，其中不包括规划类政策文件。

针对多个部门联合制定的文件，在进行主体分类分析时，将多个部门分别计数。

根据统计分析结果，共有28个上海市政府及部门颁布或联合颁布科技人才政策。

上海市人力资源和社会保障局是颁布政策最多的主体，单独制定或者联合制定的政策文件占总数的41%。

其次是上海市科学技术委员会（10%）和上海市财政局（8%）。

上海市人民政府、上海市劳动和社会保障局、上海市人事局颁布的政策数量都为5个，各占比4%。

其余的单位，涉及的政策数量在1到3个之间。

本次选取的政策文件，制定主体数量较多，但是总体较为集中。

三、基于NViv0软件的三级编码分析1.理论基础扎根理论是运用于质性研究领域的一种具体研究方式，主要是以前期收集的系统资料为基础，自下而上寻找核心的概念，最终的理论需要通过概念之间的联系进行分析和构建。

在具体操作中，对资料的三级编码是扎根理论重要的一个环节，也是本研究基于NVivo软件分析中应用的基本原则。

2.一级编码对所有的政策文本内容进行逐一分析，提取和概括主题词，共形成56个子节点，包括“成果转化产生社会经济效益”、“促进国内外合作和技术转移”、“关键技术创新和应用”等。

通过子节点比较图的绘制，本研究发现，“资助经费来源”子节点的编码参考点数量最多，包含12个编码参考点;其次是“资助人员管理和惩罚措施”（9个）;“资助考核评估和资助经费使用监督”（8个）;“项目资助和专项经费”（7个）。

“资助经费来源”主要内容是引进与资助人才的各类专项和保障措施的经费规定，另外三个子节点更多涉及针对目标人才的具体资助基金和专项的规定、对经费和项目的申报、使用、效果评估与监督流程的规定。

3.二级编码在一级编码的基础上，通过对56个子节点的具体内容和之间关系进行分析，将包含多个相同名词的子节点，如同时包含“引进”和“人才”;或者含义具有紧密相关性的子节点，如“居住证积分优惠”和“申办户口优惠”进行归类，整合出11个树节点，分别是“科技人才作用目标”、“政策目标人才”、“财税优惠”、“科技成果转移激励”、“人才来源渠道拓展”、“科技人才培育平台”、“服务和优惠”、“资助和激励”、“居住和社会保障”、“经费规定”和“过程和效果监督”。

从获取的二级编码环状层次图可比较树节点包含的子节点和编码参考点的数量。

子节点方面，“政策目标人才”包含的子节点数量最多，为11个。

编码参考点方面，“居住与社会保障”包含21个，其中6个树节点包含的參考点数在11到17个之间，剩余4个树节点的参考点数在3到6个之间。

在一级编码得出的科技人才政策重视资助基金和专项及其管理流程的分析基础上，二级编码可以看出，各项居住和社会保障、资助与激励、培育发展及平台建设也是科技人才关注重点，显示出科技人才在资助、保障与培养上的着力。

4.三级编码及层次图表最后一级编码构建了三个核心类属：“科技人才类型与实现目标”是对上海市重点引进和培养的科技人才类型以及希望达成的政策目标进行的描述;“科技人才政策工具”是政府为了达成政策目标，所使用的手段和方式;“科技人才管理规范”主要涉及对申报项目和资助专项的资金来源、使用过程和效果的管理及监督流程的规定，在多项政策中都有涉及，较为程序化。

对三级编码进行层次图表探索分析得到图1。

编码参考点总数为118个，其中“科技人才作用工具”包含61个编码参考点，多于总数的一半，而“科技人才管理规范”为29个，“政策作用目标”为28个。

四、个案属性与核心类属的阶段性特征分析为了分析不同政策法规的时间特征，本研究将76份政策文件创建为76个案例，将政策颁布的时间作为属性，分析各年政策法规包含的子节点数量，如图2所示。

2015年上海市各部门颁布的科技人才政策最多，为17个，超过其他年份中最多政策数量的两倍。

“十二五”较“十一五”政策数量呈现上涨趋势，且占比超过50%，每个五年规划之内，政策出台数量碎时间呈现递减趋势，表明五年规划的出台对具体政策有引导作用。

1.政策作用人才的阶段性特征“十一五”期间上海市着重海外人才的引进，以及国内优秀技术人才和高层次知识技术人才的资助支持，此时段不同层次的科技人才较为紧缺，引进人才作为重要的手段以促进上海的发展，同时以资助的方式促进高层知识人才和技术人才做出贡献。

“十二五”期间引进人才类型从以海外为导向，转向国内创新创业人才和海外高层人才，此时政策关注的重点在与人才的培育，以增强不同层次、相关专业的人才储备。

当前“十三五”正在进行中出台的政策文件数量本身较少，因此提及的人才类型只有急缺领域海外高层次人才。

图3显示，“十二五”期间政策关注的人才类型和方式分类更加多样。

“引进急缺领域海外高层次人才”在图中所占的面积最大，显示出上海市在最初的五年以及当前，看重该类高层次人才对于行业发展的重要带动作用以及对于建设行业人才的辐射作用。

2.科技人才政策目标的阶段性特征科技人才作用目标是上海市制定政策的导向和结果预测，基于三级编码，本研究共归类出9种政策目标，涉及理论与科技创新、技术转移与成果转化、青年人才的培养。

依据表1，“十一五”期间科技人才政策关注关键领域、关键技术的创新以及与创业的结合，从关键点切人是该阶段政策目标的特征。

“十二五”期间政策以关键领域和科技为基础，目标更加多元化，更加关注从加强国内外合作和技术转移等不同途径促进科技创新，更加关注理论创新和结果输出，同时将青年技术和学术人才的培养和储备作为重要的政策目标。

3.科技人才政策工具的阶段性特征“十二五”相较于“十一五”，政策工具的使用呈现数量的增长。

图4中，“居住和社会保障”的面积最大，其包含的居住证积分、申办户口、申办社会保险的优惠，成为2006年至2015年的主要政策工具，以吸引和保留不同类型优秀科技人才;从面积变化也可以看出，基于政策工具的多样化发展，其占比呈现下降趋势。

“资助与奖励”、“科技人才培育平台”是在2005年以后出现并且占比呈现上升趋势政策工具，表明政策工具在向多样化发展的同时，也在呈现从服务与社会福利吸引向科技人才的培育和激励手段的转变。