公共管理导论(第三版)

公共管理导论（第三版）

欧文.E.休斯著张成福等译

第一章变革的时代

1.传统公共行政基石的基本原理

①官僚制

②最佳的工作方式

③通过官僚制组织提供服务

④政治与行政二分法

⑤公共利益

⑥职业官僚队伍

⑦行政性

2.传统行政模式的基础是官僚制，新公共管理的基础是市场

新公共管理的基础是市场，表现在：

①据成本-收益分析来确定结果

②运用目标管理方法实现任务

③运用市场与市场机制

④竞争与选择

⑤通过权力、义务、责任的协调一致向工作人员下放权力。

3.变革的紧迫问题

①对公共部门的抨击（表现在规模、范围和方法三个方面）

②经济理论的变革：公共选择理论（以完全理性为基础）；委托（股东or全体选民）-代理（管理者）理论；交易成本理论

③技术变革

④私营部门的变革

第二章传统的公共行政模式

1.早期的行政系统：“人格化的”，以效忠于国家or大臣or非营利组织or国王为基础

2.传统的行政模式深受美国的伍德罗.威尔逊和欧洲的马克斯.韦伯的影响。认为行政是工具性、技术性的，应远离政治领域。

例如19世纪美国的文官制度。

3.韦伯的官僚制理论

⑴理论的基础：三种类型的权威：魅力型权威；传统型权威；理论-法律型权威(效率最高)

⑵与早期模式最大的差别：①运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。

②组织及其规则比组织中的任何个体都为重要。

4.威尔逊与政治控制

政治（制定政策）、行政（执行政策）二分法

体现在三个方面

⑴责任与义务的明确关系

⑵策问题与行政问题完全分离

⑶行政是匿名的、中立的、无党派的

5.泰勒与管理

⑴科学管理的三个方面

①决定工作标准的时间和动作研究

②刺激性工资制度

③改变职能组织

④人际关系

公共管理的黄金时代

6.传统模式存在的问题

⑴政治控制的问题

⑵“最佳工作方式”的问题

⑶官僚制的问题：与民主冲突（正式的官僚制不再被认为是一种特别有效的组织形式）

⑷公共选择的批评

第三章新公共管理

新公共管理更关注结果的实现和管理者个人的责任

1.一般管理的职能

⑴战略职能（首要职能）

①确定组织的目标和重点

②设计操作计划以实现既定目标

③人员组织和调配

⑵管理内部构成要素

①人事指挥和人事管理制度（构成了组织实现其目标的行动能力和对具体管理方向进行反应的能力）

②控制绩效（通过各种信息管理系统）

⑶管理的外部要素

①处理和组织的“外部单位”（服从相同的权利机关）

②处理与其他独立组织的关系

③处理与新闻媒体和公众的关系

2.管理方法的产生

起点：富尔顿报告

3.新公共管理改革

不只是对公共部门的改革，代表了公共部门以及公共部门与政府和社会关系的某种转变

4.管理主义方案

⑴一种战略方法

政府已经把长期计划和战略管理确定为其长期施政的目标。

⑵管理而非行政

⑶关注结果（强化了个体绩效和组织绩效）

⑷改善的财政管理：用绩效和项目预算制度取代了原有的线性项目预算和会计制度。

对如何有效利用资源给予越来越关注。

⑸人员调配的弹性

⑹组织的弹性：设立某些机构为小型政策部门提供服务

⑺转向更激烈的竞争

⑻新合同主义：任何想象的到的政府服务都可通过签订合同来提供。

⑼对私营部门的管理实践方式的重视

⑽与政治官员的关系：互动，更加灵活

⑾与公众的关系：存在直接责任关系

⑿购买者与提供者的分离

⒀重新检视政府的所作所为

5.管理的理论基础

⑴传统公共行政模式基于两种理论：官僚制理论和政治官员和行政官员相分离的理论

⑵新公共管理的理论基础也有两个：经济学理论和私营部门管理理论

3.7管理的理论基础

1．传统的公共行政模式基于两种理论：官僚制理论和政治行政二分法。

2．新公共管理理论理论基础也是两个：经济学理论（新公共管理的两大原则：首先新公共管理以市场为基础——源于经济学理论——所用的理论是公共选择理论、委托-代理理论、交易成本理论；其次，新公共管理的目标是摒弃作为组织原则的官僚制。）和私营部门管理理论。（重视目标或许是引自私营部门最重要的一点。）

3.8对管理主义的批评

有以下方面：

1. 管理主义的经济学基础

其一:经济学是一种有缺陷的社会科学，它在政府中的应用同样是有缺陷的。

其二：尽管经济学作为经济体系或者私营部门的理论基础有某些效应，但它在政府中的应用则完全是一中拙劣的构想。

本书观点：对大多数产品和服务，政府性质的消费行为和普通市场行为并无二致，关键在于这种市场行为边界何在？

2. 私营部门管理的基础

对公共部门而言，确定目标或评估结果更具困难性，或许这就是公共部门于私营部门最关键的区别之一。

3. 新泰勒主义

波利特认为，管理主义是泰勒的管理思想的直接继承者。

本书观点：比起公共管理来，泰勒主义于传统的行政模式有更大的相似性。

4. 政治化

政治领导人更有可能自己选址领导部门，并要求部门领导对其施政目标有所认同。

本书观点：这与传统模式强调的中立及非党派的行政确实是背离的。但未必对公共管理也是这样。原因两点：一是没有任何利益能高于当时的政府。二是公共管理者应该清晰的了解各种替代性行为过程的政治成本和收益，而不是躲在虚假的中立性的背后。这样就可以终结“政治化”的负面影响，与原有的体制相比，它更具现实性和有效性。5.减少责任

新公共管理与责任机制是否吻合的问题。

5. 签约外包的困难。

6. 伦理问题。

7. 执行与士气问题。

8. 总的评价。

对管理主义模式真正的检验还是讲新模式与原有模式的绩效进行比较。

第四章政府的角色

4.1 引言

公共管理所需关注的基本问题是政府应该做什么和不应该做什么。

有些理论认为，政府只应当提供那些市场不能提供的商品或服务；然而，另一些理论认为，既然政府是通过政治过程所表达出来的人民意愿的集中代表，那么其范围不应该存在限制。

4.2公共部门的必要性

公共部门是公共政治决策的产物，而非包含与市场过程中。

政府是以强制为基础的，而市场是以自愿为基础的。

与简单的认为公共部门与私营部门是相互独立的并必然导致对抗相比，公共部门与私营部门之间的相互作用可能更为微妙。

私人管理与公共管理

公共部门与私营部门为什么不同，以及为什么不能相同的理由：

1. 公共部门的决策可以是强制性的，而私营部门不具备这一特征。

2. 公共有不同与私营的责任制形式。

3. 公共服务管理者必须解决在很大程度上有政治领导人设定的外部议程。

4. 公共部门在测量产出或生产效率方面有其固有的困难。

5. 公共部门的规模和问题的多样性使得任何控制和协调都很困难。

上述这些区别产生的问题：

1. 这些区别是否足以要求一种特定的管理形式；（本书观点：公共部门与私营部门的基本任务是不同的。）

2. 这些区别是否足以要求一种传统的行政模式而非管理主义模式。(本书观点：公务员现在的任务是管理性的，而非行政性的，管理形式的发展可以在人们关注公共部门与私营部门的区别下进行。)

“政府”与“治理”

二者有重要的差别。

1.“治理”的概念比“政府”更适用与公共管理。治理正变得越来越扩散，政府并非治理问题的垄断者，而是存在诸多的竞争者。

2.管理某项特殊政策问题的最佳方法可以是：或者与私营部门建立伙伴关系，或者把某一职能民营化，或者运用管制手段。

3.治理并没有排除直接由政府提供商品或服务，但它更需要具体情况来寻求治理的最佳形式。

4.3作为公共政策基础的市场失灵。

市场失灵是政府行为合理化的理由之一。

市场失效的主要类型可概括如下：

公共物品

1. 公共物品具有“非排他性”

大多数国家是由公共部门和私营部门以令人尴尬的形式共同提供这些价值性产品，而对公共部门和私营部门在这方面的作用孰轻孰重缺乏明确的界定。

外部性

例如环境影响往往需要借助于某中形式的政府行为才能解决。

自然垄断

政府干预并不意味着直接由政府提供商品或服务，现在全球的发展趋势是将此类服务民营化，但又必须接受某种形式的政府管制。

信息不完全

买方的信息和卖方是不对称的，政府可以提供信息来保护消费者

市场失灵的限度

市场失灵理论可以为政府行为提供某些指导作用，但完全作为政府该做什么不该做什么的指南，在某些情况下会产生问题。

4.4政府工具

政府工具是指政府干预的方式，在某种程度上也是政府行为正当化的应用机制。绝大多数的政府干预可以通过下面四种方式实现:

政府供应

政府通过预算形式直接提供商品或服务，是政府运行的主体。部分。

补贴

生产

管制

政府拥有强制性权利，这是它与私营部门的本质区别。

可以是社会管制也可以是经济管制。

运用那种职能？

4.5 政府干预的阶段

自由放任的社会

在社会中政治支配着经济。

对这种类型社会的反抗：亚当斯密的《国富论》，政府和政府机构并不比经济体制自我改善的动因更为重要。

福利国家的产生

一般认为，其起源于19世纪80年代的德国。提供福利是以政党竞争为目的的。

后来英国和美国发展起来。

新古典主义（经济理性主义）

1. 个性假设理论

他们能决定自身所需要的特殊服务和商品，并愿意为此付费。

2. 精心构筑基于上述假定的模型。

政治学中的公共选择理论

3. 市场角色最大化

4. 政府角色最小化

政府的回归

二十世纪末，二十一世纪初。

总之：政府角色的变化，实质上是政府理论的冲突。

在重商主义时期，政府运用的主要工具是管制，当时政府预算小，政府生产几乎不存在，福利国家时期，政府主要通过较高的税收来提供产品和服务以及进行资源的再分配。

当前，关于政府角色的争论异常激烈。

4.6政府的基本职能

安德森提出了一组较为实用的政府角色：

提供经济基础（制定经济社会的游戏规则和经济生活框架。）

提供各种公共物品与服务。

解决和协调团体冲突。

维持竞争

保护自然资源

确定个人获得商品和服务的最低条件。

保持经济稳定。

4.7有关政府规模的争论

衡量政府规模最常用的标准是看政府支出的总量在经济总体中所占的比重。

4.8结论

政府正变得越来越像一个促进者而不是生产者。

第五章公共企业

5.1引言

5.2建立公共企业的理由

政府所有制是公共企业的唯一共同点。

里斯的观点：

1. 市场失灵。市场不能充分提供社会所需要的服务。政府可以适当配置资源。

2. 改变经济中的支付结构。意味着要改变特定个人或者集团所获得的利益。

3. 推动中央集权的长期计划。是某些国家运用的一种激励手段。例如提供必要的基础设施。

4. 经济性质由资本主义转为社会主义。

5.3公共企业的类型

公用事业

往往通过建立网络，连接住户而实现，例如水、电、气等。

两个特征：

一是自然垄断

二是其提供的服务具有政治敏感性。

路上运输和邮政系统

本质与公用事业一样，不同的是它们面临着竞争和挑战。

竞争性环境中的企业

指政府所有的商贸企业，与私营企业在同一市场进行直接的竞争。例如银行，保险，石油公司等。是人们议论如何缩减公共部门规模时的一个重要焦点。

管制机构

属于政府，并受政府控制。“资产”是政府的强制性权力。

1.4 关于民营化的争论

民营化：从整体上减少政府的介入，“通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部门”。

公共企业民营化的主要论据：

民营化的经济论据

没看

管理效率与民营化

民营化的效率观认为私人管理本质上优于公共管理。

本书观点：竞争性行业的公共企业可以和私人企业一样高效。

意识形态方面的论据

如果在民营化方面还存在意识形态的争论，那么获胜方肯定是赞成民营化的一方，这从政策结果上便可以判断出来。然而，这场争论并没有取得多大的胜利，因为反对的观点要么没有提出，要么已被消弱。任何情况下，其决定作用的是实用主义而不是意识形态。即使在意识形态之争最为激烈的国家，持续推行民营化方案最有说服力的理由也是增加国库收入这种实用主义的理由，而不是要改变社会形态。

总之

可以清楚看到，只有在竞争环境中出售企业才能获得经济利益。对于其他类型的企业，尤其是公用事业，只有放松管制鼓励竞争才能实现利益的最大化。而是否改变所有制并不重要。关于民营化的争论，目前赞成民营化一方占了上风，而这恰恰是在支持民营化的经济论据不具有压倒性的优势的情况下，其效率和意识形态的论据也不能令人信服。现在，人们似乎普遍一致认为，经营公共企业再也不是政府的核心事务了。

5.4 控制与责任

1.责任问题是公共企业固有的严重问题，这也是证明民营化具有合理性的理由之一。

2.公共企业作为政府的一部分存在，却要按经济原则运作。它们按经济原则运作却没有股东；它们归政府所有，但政府通常又不给它们提供资金。它们又自己的管理部门和董事会，但却

要对某个部长负责。政府通常要求公共企业实现其他目标，而不仅仅是像私营企业那样追求利润的最大化。

3.现在的问题是，要建立一种政府与企业双方都满意的责任机制。

政府控制与管理的自主性

政府控制的程度会造成政府和公共企业之间的冲突。

亚哈罗尼认为机构成员间互不相容的利益可以通过综合运用以下四种方法予以解决：

1. 通过控制削弱追求相互冲突的目标的自由裁量权。

2. 通过奖惩减少追求相互冲突的目标的激励因素。

3. 通过教育与游说减少相互冲突的目标。

4. 剥落共同目标的面纱，承认与接受利益冲突，将按规则进行公开协商达成有效协议的制度合法化。

1.5 结论：公共企业的未来前景

对公共企业的未来，有两种选择：

一是，改善公共企业，使其更有效率。允许企业一定程度的独立性，同时保留公共所有权的优势。改善公共企业，尤其四改善责任机制，公共企业就能持续存在下去。

二是，转让资产。在条件成熟的情况下，大多数政府对于公共企业的问题采取了民营化的方式，并在很大程度上，由政府控制企业所有权的试验正在结束。

总之，除一些小规模的活动外，公共企业作为提供私人商品和服务的一种可接受方式可能将最终消失。

第六章公共政策和政策分析

6.1 引言

现在，公共政策既可以被认为是一种可以和公共行政和公共管理想竞争的一种独立典范，也可以是一套适用于公共行政和公共管理领域的分析方法。

我们认为，现在有两种公共政策方法：

第一种是“政策分析”。常是运用统计资料和数学模型重点研究决策和政策的制定问题。

第二种是“政治性公共政策”。他们更关注的是政策的结果或产出、决定特定事件的政治互动或政策领域等，而不是统计方法的使用。

6.2 公共政策、行政与管理

林恩定义的公共政策：公共政策可以被描述为不同个体所构成的一种分散过程的产品，这些个体在一个正式组织中占主导地位的小群体中相互作用。这些组织运行于一个由政治机构、规则和实践组成的体系中，它们都处于社会和文化的影响之下。

本书观点：

公共政策比公共行政更具“政治性”。

公共管理使用经验的、但通常属于经济学的模式。政策分析方法则仅仅将经济学作为多种可行性方法中的一种加以应用。

6.3 政策分析

早期观点：仅仅通过数字和技术就能解决公共政策问题。

“第三阶段”观点：政策分析是对政治过程的一种补充而非替代，辅助政策决策，而非代替政策决策。

6.4 经验主义方法

1．政策分析和政策分析人员必须的两类技能：

首先是科学技能，包括信息建构、收集和分析三种技能

其次是政策、计划、管理等辅助性技能。

1. 政策分析中使用的某些经验主义方法：

1) 成本—效益分析。在没有概然性、互不相关的备择方案中进行最优选择。

2) 决策理论。在有偶然性概率的方案中进行最有选择。

3) 最佳水平分析。找到一种最优政策，它遵循过犹不及、少以不妥的原则。

4) 配置理论。最佳组合分析

5) 事件最优化模式。决策系统的设计使时间消耗最小。

本书观点：经验主义的方法毫无疑问可以提高政策制定的水平，然而现实问题并非如此简单，公共政策的制定是非常复杂的，并没有什么现成的答案。

6.5政策过程模式

巴顿和萨维基提出的一个六步骤的政策过程模式：

第一步：核实、界定和详细说明问题

第二步：建立评估标准

第三步：确定备择政策

第四步：评估备择政策

第五步：列举并选择备择政策

第六步：监控政策结果

提供的是一种框架而非一种方法，是一种步骤而不是具体的方案。

6.6政策分析方法的局限性

独立的公共政策学

公共政策学从其渊源公共行政学分离出来的趋势。

过渡强调决策

公共政策模式缺乏个性。

没有运用或运用欠缺

理性模式

一种有缺陷的科学模式

非民主化

6.7 对批评的回应

6.8政治性公共政策

林恩和德利翁等提出一种叫灵活的方法来研究公共政策。

政策制定被认为是一种政治过程而不是狭隘的技术过程。

关注的焦点在于，应该认识到在实践中政策是如何形成、发展和发生作用的，这比将注意力集中在决策制定和数理方法方面更为广泛。

政策分析是从一系列的备择方案中寻求最佳答案，并且可以运用一系列的统计工具。

政治性公共政策则是从倡导的意义来看待信息。并不存在唯一的最好的答案，存在的只是在政治过程之中的答案。

6.9 结论

公共政策和政策分析是公共部门管理的一种方法。

新公共管理将分析技术兼收并蓄，而不是将其作为独立的存在和一门独立的学科。

第七章战略管理

7.1 引言

战略思维通过组织所处的外部环境对组织加以考察；它旨在描述清晰的目标和目的；它试图脱离日常的管理任务，而以系统的眼光审视组织未来的长期状况。战略致力于“一种根本性的观点，即：给组织以准确定位，以面对一个日益不确定的未来”

7.2 私营部门的战略

海克斯和马吉鲁夫把战略几乎分为三种形式：

第一种，是企业战略计划。与资源配置和绩效测量结合在一起。

第二种是公司战略计划。它比上者更关心高层，更关心企业各部门之间的责任分配，而且它在具体细节方面要周详的多。

上两个都有其局限性。比如计划成果微乎其微，高层管理人员放松或撤销对计划的支持等。导致第三种战略管理的产生。

第三种是战略管理。它更为细致和精确，包含了战略计划的所有内容，而且要深远的多。战略计划关注的是制定最佳的战略决策，而战略管理侧重的则是产生战略结果：新市场，新产品和新技术。

此处有两个要点。首先，计划，管理控制和组织结构之间需要更好的整合；沟通和信息系统也需要更好的整合；同时还要有一套激励与奖惩系统。

7.3 公共部门的战略

与私营部门比存在更多的问题和限制。但战略管理仍然是最有前途的方法。

7.4战略计划模式

与私营部门相同，公共部门采用战略管理的最初阶段旨在计划而非管理。

布莱森的战略计划模式

第一步，开始战略计划制定过程并取得一致意见。

第二步，考虑组织权限，或者是关于公共部门立法的具体规定。这一点是与私营部门的主要区别。

第三步，是确定组织任务，也就是组织存在的理由。

第四步，对外部环境的考虑涉及与私营部门基本相同的过程。

第五步，组织内部运作对其生存也非常关键。

第六步，战略问题应该作为环境监测活动的结果呈现出来。此阶段可以处理组织内部所确定的任何薄弱环节，以及来自外部的威胁和未来的机遇。

第七步，制定战略。

第八步，组织愿景。

7.5战略管理

从战略计划向战略管理的转变似乎是：首先要更为注意制定计划及其代表性；其次要对执行问题给与更多的关注。

战略管理计划

包括战略计划以及以前相类似的方法所形成的具体计划。

执行

即是对战略管理的执行也是对所有以制定的战略计划的执行。所有这些都必然涉及组织内的变革。

执行最大的问题是如何是组织成员确信战略所指向的目标是有用的，以及随着该战略的实施所带来的变化将使组织长期受益。

战略计划向战略管理转变的一个关键是格外关注利害关系人的重要性。

总之

战略管理的主要目的是把战略思维融入到管理的所有阶段之中，而不是制定只产生空头文件的一次性计划的实践。

7.6 批评

两种批评，一部分是从总体方面对战略计划和战略管理提出的，另一部分则主要是针对其在公共部门中的应用提出的。

7.7 结论

战略计划和战略管理虽没被证实是灵丹妙药，但它们仍是管理的有效工具。在公共部门这也是不争的事实。

战略计划和战略管理并不是一蹴而就的事情。重要的是制定计划的过程而非计划本身。

第八章人事管理和绩效管理

8.1 引言

现在公共部门改革的主要焦点放在公共组织的外部环境上，但内部管理也发生了一些重要变革。

传统模式下的绩效控制非常薄弱，而其他内部管理，尤其是预算的目标主要是控制投入，而不是产出或目标的实现。传统模式下的内部管理由于沉迷于结构而备受职责。

1.2 人事管理

传统行政模式中的人事管理几乎完全遵循了马克斯.韦伯的官僚制理论。传统行政中的人事制度更注重公平而非实现结果的能力。

人事制度改革

法纳姆认为，在公共服务领域中出现的人力资源管理（HRM）和雇佣关系有五个主要特征：

1. 与传统模式相比，人事职能变得更具有战略性，但必须在政府的资源范围以内。

2. 管理模式正倾向与从专制主义、多元主义模式转向理性主义、绩效主义模式。

3. 与过去相比，雇佣变得更加灵活而非标准化。

4. 雇佣关系是“双重”的。

5. 政府的“古典”式雇主的形象正在改变。

1.3 绩效管理

1.绩效评估的一般目标是，监督和推动工作人员和机构实现组织目标的过程。

2.传统管理者们认为，他们所在部门的利益是不能被量化的，或者认为以经验为基础的测量方法由于只把注意力放在可以量化且能够被信息系统处理的事情上而使得所做的事情发生了扭曲。这也许是一个危险，但可以通过设立某些与组织的全面成功直接相关的标准而加以克服。而且一但组织目标被设定，它们就不应该被具体的方式所束缚。既然公共组织的目标经常变化，管理指标就必须是灵活的，并不断接收重新检验和修改。

3.绩效标准将被继续应用的原因：

首先，个体公务员或许会把绩效评估指标的应用看做一种威胁，但绩效评估也是个机会，它能够表明谁有好的表现和绩效，而这两者都可能受到奖励。

其次，在当前的形式下，任何公共活动都处于被消减或者全面清除的威胁下，因此，绩效标准欠缺的职能或职位更易于受到责难。

最后，如果没有一些用来监督目标实现的进展情况的手段，设定清楚的目标或为既定计划提供相应资金都几乎没有任何意义。

8.4人事和绩效改革的一些问题

人事安排问题

1. 对公务员的评估成为了一种控制手段。

2. 绩效工资难以得到公平又合理的执行。

绩效管理的问题

仅是绩效指标，并非绩效标准，只是绩效好坏的指示物，并非要精确的测量绩效。指标应该用来测量有效性和质量，而不是效率，应当测量结果，而不是产出。

士气问题

人事制度的变革如此之快，使得许多人无所适从。这就造成了士气问题，并由于人们感到公

共服务职业更缺少吸引力而使之每况愈下。

8.5结论

展望未来，需要指出两点：

首先，在创立新制度方面尚有不少问题，但内部管理改革

的方向是非常清除的。因此，在特定的改革遇到了困难，那么他们将被相同方向的进一步的变革所取代，而不是退回老路。

其次，进行比较或研究不应该从抽象意义上判断改革的成效。