怒江州致贫原因及脱贫对策
怒江州推行生态护林员政策巩固脱贫成果问题与对策建议
缘乞科枚Journal of Green Science and Technology2021年5月第23卷第9期怒江州推行生态护林员政策巩固脱贫成果问题与对策建议和凤花，和春庭（云南省怒江州林业和草原局，云南怒江673199）摘要：结合怒江州州情、林情，分析了生态护林员队伍基本情况和管理的主要做法，总结了生态护林员政策对加强生态保护、精准助推脱贫、促进民族团结、激发内生动力等方面取得的成效，针对生态护林员政策实施存在的管理难度大、履职能力弱、缺乏考核奖惩机制等问题，提出了加强生态护林员管理、健全考核机制、提升素质能力等对策，为管好生态护林员、保障森林资源安全、巩固拓展脱贫成果提供参考。
关键词：生态护林员；精准扶贫；对策中图分类号：S7文献标识码：A文章编号：1674-9944（2021）09-0173-031引言习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上提出“生态补偿脱贫一批”，要加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，可以让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员针对山区贫困群众发展产业难、外出务工难、稳定收入少、脱贫致富内生动力不足的情况,作为全国“三区三州”深度贫困地区的云南省怒江傑傑族自治州（以下简称“怒江州”），把生态保护与脱贫攻坚、绿色发展有机结合起来，以国家生态护林员政策为抓手，创新管理模式,用足用活政策，实现了生态保护与脱贫攻坚“双赢”,有力助推了怒江州乡村振兴进程。
2怒江州概况2.1州情概况怒江州国土面积1.47万kn?,国境线长450km, 98%以上的面积是高山峡谷，垦殖系数不足5%。
总人口55.7万人，居住着傑傑、怒、独龙、普米等22个民族,少数民族人口占总人口的93.2%,是一个集边疆、民族、山区于一体的民族自治州。
从2015年至2019年，怒江州地区生产总值由113.45亿元增长到181.66亿元，年均增长10.7%,农村常住居民人均可支配收入从2015年的4791元提升到2019年的7062元，建档立卡户人均纯收入由2549元提升到8594元。
云南省怒江傈僳族自治州脱贫攻坚报告
3新西部 NEW WEST 2019年2-3月上旬刊怒江傈僳族自治州位于滇西北横断山脉纵谷地带，东连迪庆藏族自治州、大理白族自治州、丽江市，南接保山市，西邻缅甸，北靠西藏自治区，国土面积1.47万平方公里，辖4个县（市），有29个乡（镇）、255个村委会、17个社区，总人口54.4万人，少数民族人口比例高达93.6%，是“三江并流”世界自然遗产核心区、重要生态功能区、民族直过区、涉边涉藏区和少数民族聚居区，怒江州是全国“三区三州”之一的深度贫困地区，是全国的贫中之贫、困中之困、坚中之坚、难中之难。
怒江州实施精准扶贫精准脱贫战略以来，贫困人口大幅度减少，减贫率有效提高。
未来两年，怒江州必须以乡村振兴战略谋划脱贫攻坚，把实现怒江农村美、农业强、农民富作为发展目标，以发展峡谷高原特色农业和旅游业为核心，以激发和增强贫困人口内生动力、提高自我发展能力为抓手，强化农村的自治、德治和法治，实施怒江特色的乡村振兴。
文丨宋 媛云南省怒江傈僳族自治州脱贫攻坚报告◎ 2016年国家社科基金一般项目“云南直过民族聚居区精准扶贫精准脱贫难点及对策研究”（16BMZ080）的阶段性成果集“山区、边疆、民族、贫困”为一体。
全州呈“四山夹三江”的典型高山峡谷地貌，98%以上的面积是高山峡谷，坡度在25°以上的耕地占总耕地面积的51.3%，境内自然条件恶劣，滑坡、泥石流灾害频繁，形成了山高、坡陡、土少、石多的险恶自然条件，造就了交通不便、信息闭塞、长期封闭的生存发展环境。
“看天一条缝，看地一道沟；出门靠溜索，种地像攀岩”是这里的真实写照。
怒江大峡谷——泸水市洛本卓乡（摄影丨宋林武）中华人民共和国成立初期，怒江州大部分地区直接从原始社会末期过渡到了社会主义社会。
怒江州4个主体民族都是直过民族和人口较少民族，独龙族和怒族是怒江州的特有民族，傈僳族和普米族主要居住在怒江州，是我国直过民族和人口较少民族最集中的地区，29个乡（镇）中有26个属“直过区”，“直过区”人口占全州总人口的62％。
怒江州扶贫开发问题探究
怒江州扶贫开发问题探究作者：李竹才来源：《青年与社会》2018年第29期摘要：扶贫攻坚是我国目前主要的任务之一，到2020年要实现全面脱贫，共同进入小康社会。
怒江州是我国扶贫攻坚的缩印，时间紧、任务重，是目前扶贫工作的特点，通过深入研究怒江扶贫工作存在问题，为扶贫攻坚提出相应的对策。
关键词：贫困;扶贫怒江州，集边疆、直过民族、深度贫困于一体，是我国民族族别最多和人口较少民族最多的自治州，全州52万余人，少数民族人口比例占总人口的92.2%，有傈僳族、独龙族、白族、怒族、普米族5个直过民族。
到2020年要实现全面脱贫任务重、时间紧、压力大，因此对扶贫工作的研究有较大的意义。
通过一些列的扶贫工作，近年來怒江发生深刻变化，但由于条件性贫困和素质性贫困相交织，贫困面大、贫困程度深，脱贫攻坚任务依然十分艰巨。
怒江州还将着力在生态脱贫、易地扶贫搬迁、基础设施建设、劳动力转移、产业培育、教育扶贫、健康扶贫、沿边村寨建设、激发内生动力上下功夫，要确保全州4个贫困县（市）、21个贫困乡（镇）、贫困村全部脱贫摘帽，建档立卡贫困人口稳定实现不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全得到有效保障还需要继续不断的努力。
一、怒江的贫困现状及特点怒江傈僳族自治州地处滇西北的滇缅接合部，是一个集边疆、民族、山区、贫困为一体的民族自治州，总人口54.3万人，少数民族人口比例达93.6%，居住着傈僳、怒、独龙、普米等22个民族，全州四县均为国家扶贫开发重点县和滇西边境山区集中连片贫困地区片区县。
全州所辖四县（市）均为国家扶贫开发工作重点县和滇西边境片区县，29个乡镇中有21个贫困乡镇，255个行政村中有181个是贫困村，贫困人口12.85万人，贫困发生率为27.7%，贫困发生率居云南省之首。
全州境内除兰坪县的通甸、金顶有少量较为平坦的山间槽地和江河冲积滩地外，其余多为高山陡坡，可耕地面积少，垦植系数不足4%。
怒江州的贫困是物质贫困与精神贫困的结合，怒江州尽管有着丰富的资源，但在发展过程中这些资源没有得到很好的利用而形成了物质性的贫困。
怒江州人民政府办公室关于印发怒江州农业产业扶贫工作措施的通知
怒江州人民政府办公室关于印发怒江州农业产业扶贫工作措施的通知文章属性•【制定机关】怒江傈僳族自治州人民政府办公室•【公布日期】2018.10.22•【字号】怒政办发〔2018〕69号•【施行日期】2018.10.22•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】扶贫、救灾、慈善正文怒江州人民政府办公室关于印发怒江州农业产业扶贫工作措施的通知怒政办发〔2018〕69号各县、市人民政府，州直各委、办、局：《怒江州农业产业扶贫工作措施》已经州人民政府同意，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实。
怒江州人民政府办公室2018年10月22日（此件公开发布）怒江州农业产业扶贫工作措施为切实做好怒江州农业产业扶贫工作，充分发挥农业产业在脱贫攻坚中的基础和支撑作用，实现农业产业发展助推打赢怒江深度贫困脱贫攻坚战。
根据《云南省全力推进迪庆州怒江州深度贫困脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》《云南省产业扶贫领导小组办公室关于印发2018年云南省产业扶贫工作要点及任务分解的通知》（云农计〔2018〕32号）《云南省农业厅关于印发推进深度贫困地区农业产业扶贫精准脱贫工作方案的通知》（云农计〔2018〕40号）《中共怒江州委怒江州人民政府关于印发〈云南省全力推进迪庆州怒江州深度贫困脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）的任务分解〉的通知》（怒发〔2018〕6号）文件精神，结合我州实际，制定怒江州农业产业扶贫工作措施。
一、精准发展农业产业（一）全面推进产业发展。
按照推进深度贫困地区产业扶贫精准脱贫工作要求，以绿色发展为重点，结合资源优势、产业基础、市场需求、技术支撑、环境容量、新型经营主体带动能力和产业覆盖面等因素，结合贫困农户经营能力和脱贫需求，因地制宜发展具有比较优势的特色农业产业，认真对照云南省扶贫开发领导小组印发的《全力推进迪庆州怒江州深度贫困脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》中怒江州各项农业产业扶贫项目，精准编制县级农业产业项目库、乡级路线图、村级施工图和贫困户明白卡，着力打造一批贫困人口参与度高、能带动贫困户长期稳定增收的特色优势产业，实现村村有扶贫产业、户户有增收项目、人人有脱贫门路。
怒江傈僳族自治州旅游扶贫发展战略研究
怒江傈僳族自治州旅游扶贫发展战略研究作者：陈包张朋刘学斌孟里中来源：《人间》2016年第24期摘要：贫困问题是世界经济发展过程中的必然现象。
随着我国“十三五”规划的逐步推进，贫困问题成为了我国全面建成小康社会进程中的重要抓手。
新形势下，如何引导贫困山区摆脱贫困的牢笼，如何制定和实施扶贫发展战略，成为当前研究的新课题。
本文以怒江州傈僳族自治州（以下简称怒江州）为例，通过对金满村的实证研究，提出了一系列有利于发展怒江州经济的发展战略，以此确保该民族地区的经济快速发展。
关键词：怒江州；旅游扶贫；发展战略；金满村中图分类号：S181.4文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）08-0072-03引言旅游扶贫是在旅游资源条件较好的贫困地区通过扶持旅游发展带动地区经济发展，进而脱贫致富的一种区域经济发展模式[1]，是一种投入少、效果好、返贫率低的新型扶贫方式[2]。
怒江大峡谷区域可以说是云南最贫困的区域，辖怒江州的泸水、福贡、贡山三个国家重点扶持贫困边境县，是一个集边疆、民族、贫困、高山峡谷为一体的区域性特困少数民族地区。
但是怒江州旅游资源丰富，原生态资源保存完好，这就为发展旅游业来带动经济发展、摆脱贫困状态提供了机遇。
一、怒江傈僳族自治州贫困现状（一）州情。
怒江州地处云南西北边陲，横断山脉纵谷地带，总面积14703平方公里，国境线长449.467公里。
境内有国家级高黎贡山北端自然保护区和国家级怒江自然保护区，保护区面积占全州国土面积的58%。
“三江并流”保护区已列为世界自然遗产，也是国家重点风景名胜区，是云南省面积最大、景色丰富壮观、民族风情多彩的旅游之地。
全州森林覆盖率达72%，动植物资源和矿产资源丰富。
全州总人口45.8万人，12个民族，其中少数民族人口占92.19%。
目前，全州四县均为贫困县，尚未解决温饱的人口还有8.1万人。
世代居住着傈僳族、怒族、独龙族、白族、普米族、藏族、彝族、回族等 14 个少数民族。
怒江州的生态脱贫之路
怒江州的生态脱贫之路作者：马力来源：《今日中国·中文版》2020年第05期怒江州立足当地山地资源，加快绿色生态建设，“既夯实了生态保护的基础，又给群众带来了实实在在的经济效益，脱贫攻坚工作取得长足进步。
”清明时节，在云南省怒江州福贡县鹿马登乡赤洒底村4200亩高山有机茶园里，上百人的采茶队伍在采摘今年第一季春茶。
76岁的邓阿社家今年有8亩茶园进入采摘期，为不耽误农时，儿子和孙子全部参与采摘。
“疫情对我们茶农的影响不大，今年的新叶照样能够卖出个好价钱。
”邓阿社说，目前采摘的新叶早就有茶商预定。
像邓阿社一样，种茶卖茶已经成为鹿马登乡赤洒底村村民稳定的收入来源。
近年来，怒江州立足当地山地资源，加快绿色生态建设，“既夯实了生态保护的基础，又给群众带来了实实在在的经济效益，脱贫攻坚工作取得长足进步。
”怒江州州长李文辉说。
生态效益的“连锁反应”怒江州泸水市鲁掌镇三河村村民蜜波四正在靠着本村的生态环境，在家门口赚钱。
随着全国新冠肺炎疫情得到很好控制，進入4月后，来蜜波四家鸟塘拍鸟的摄影师越来越多。
“一天能接待5到6拨儿，我们为他们提供食宿，这是实打实的收入。
”蜜波四说，这些年随着环境保护力度的加大，很多鸟类都到村里栖息，这里因此成为户外鸟类拍摄者创作的基地。
这两年，三河村依托气候资源优势和生态资源优势，采取“合作社+扶贫车间+基地+贫困农户”的发展模式，打造了15个仿真鸟塘、120个观鸟机位，还建起了三河村百鸟谷扶贫车间。
“这个村子是怒江州首批喂鸟、观鸟、摄鸟基地之一，直接带动45户贫困户脱贫，仅鸟塘一项，贫困户月均增收就达到了1500元。
”李文辉介绍说。
“环境越来越好，鸟就越来越多，我们的收入就越有保证，保护好鸟类的同时，我们也要保护好环境。
”蜜波四说。
同样，给怒江州贫困群众带来生态效益的还有被群众称为“致富果”的草果。
草果是一种非常适合怒江州自然环境生长的香料植物，植物本身能够稳固山坡坡体，结出的果实具有较高的经济价值。
关于解决怒江发展问题的政策探讨
关于解决怒江发展问题的政策探讨作者：韩振海来源：《中国经贸导刊》2012年第12期云南省怒江傈僳族自治州（以下简称怒江州）位于滇西北横断山脉，地处“三江并流”区域，西邻缅甸。
全州总面积1.47万平方公里，辖泸水县、福贡县、贡山独龙族怒族自治县和兰坪白族普米族自治县4县，总人口53.6万人。
长期以来，受自然、历史、社会等多方面因素制约，经济社会发展严重滞后，人民群众生产生活条件恶劣，至今还是云南省乃至全国最贫困、最落后的民族自治地区。
研究解决好“怒江发展问题”，已经成为新时期深入推进西部大开发、使怒江州各族人民共享改革发展成果的重要任务。
一、怒江州是中国特殊困难地区的缩影“怒江发展问题”，是集（极端）贫困、民族（众多）、（地处）边疆、（高寒）山区等多种特殊因素于一体，在全国集中连片特殊困难地区极具代表性的问题。
主要体现在：一是贫困问题突出。
怒江州4县均为国家扶贫开发工作重点县，按照1196元标准，96%以上的独龙族和90%以上的怒族、普米族和傈僳族群众还处于贫困之中。
2010年，怒江州农民人均纯收入仅2005元，居全国最后1位。
贫困发生率高达35%，比全国高出32个百分点，是全国贫困覆盖面最广、贫困程度最深的地级民族自治地区。
二是民族问题特殊。
怒江州是全国唯一的傈僳族自治州，境内有傈僳、独龙、怒、普米等22个民族，少数民族人口占总人口的92.4%，居全国30个民族自治州第2位。
怒江州还是典型的直过民族聚居区，全州4县有2县是整体直过，29个乡镇有18个乡镇是整体直过，直过人口占全州总人口的62%。
其中，独龙族、怒族是怒江州特有的少数民族和急需国家重点扶持的较少人口民族。
三是边境情况复杂。
怒江州地处我国西南边陲，与缅甸接壤，边境线长450公里，占中缅边境线的20%。
境内有基督教、天主教、藏传佛教、本主教等四种宗教，信教群众12.3万人，占总人口的近四分之一。
自上世纪80年代以来，有21个境外非政府组织在境内活动，14个境外广播电台用傈僳、独龙、怒、藏等多种民族语言进行24小时不间断广播。
解决怒江问题有关政策发展思路
“怒江问题”有关政策、发展思路与发展措施一、什么是“怒江问题”五个概念怒江问题的由来：2004年3月1日23时,中央电视台一频道新闻调查栏目中播出了“怒江选择”节目,一场源于怒江水电之争的大讨论就此拉开了序幕,引起了国家和社会各届的高度关注;在国务院西部办和其它国家有关部门的高度重视下,一项发端于怒江之争的“怒江问题”课题研究就此启动,2006年12月,国务院总理温家宝对“怒江问题”作了专门的批示,于是“怒江问题”正式被上升到国家层面来解决,至此,“怒江问题”完成了由产生到国家化的全部历程;怒江问题的实质：首次提出“怒江问题”这一词是国务院西部办副主任王金祥同志;2005年5月王金祥同志到怒江调研时首次提出,“‘怒江问题’是西部边疆少数民族贫困地区的一个缩影,必须采取特殊的措施加以解决,并为类似地区提供有益的借鉴”;按照温总理的批示,“怒江问题”就是怒江发展思路和发展措施的问题;综上所述,“怒江问题”的实质就是怒江的发展问题;怒江问题的含义：第一、怒江问题首先是一个州情认识的问题,怒江州情简单地说用“三困”概括,即：条件性贫困,素质性贫困和富集资源欠开发的贫困;第二、“怒江问题”是中国西部边疆少数民族贫困地区具有代表性的通性问题;具有边疆、资源、民族、贫困、宗教与交通问题的通性;第三、“怒江问题”是发展思路和发展措施的问题;第四、“怒江问题”必须采取特殊的措施加以解决;第五、“怒江问题”对于中国西部地区来说具有类似示范和类似借鉴的作用;怒江问题的构成要件：怒江问题有三个构成要件,一是怎样破解怒江干部群众的素质性贫困；二是怎样破解怒江的条件性贫困；三是怎样开发怒江的优势资源;破解怒江问题的核心就是要解决三个难题;怒江问题的特性：怒江的发展问题是整个中国西部地区普遍存在的通性问题,这是怒江问题的普遍性;将怒江放入西部地区中进行特性比较,发现怒江有区别于其它西部地区的个性特征,这就是“四小、四多、一大”,即小交通、小民族、小人口、小经济,多民族、多文化、多宗教、多生态,大资源;这里需要特别强调的是,怒江有旅游,有色金属、水电、饮水、生物、建筑石材、体育七大类世界级品位的资源,怒江人均占有的资源量是云南平均水平的4倍,是全国平均水平的11倍,是西部类似地区的6倍;外界提起怒江的知明度,往往只想起怒江的旅游、矿业、水电、生物这四大资源,而怒江的饮水资源、建筑石材资源、体育资源的世界品位性往往不被外界提起,而这三大资源恰恰是怒江区别于其它西部地区的优势资源;怒江受西印度洋季风、东太平洋季风、北喜玛拉雅寒流三大气流的影响,气候环境十分特殊;独特的气候使得独龙江的降雨量是怒江的3倍,是澜沧江的6倍,是金沙江的10倍;怒江的降雨量是澜沧江的2倍,是金沙江的4倍;在三江并流地区中,唯有怒江州被世界科学家称为是“气象万千”和“气象天书”的地区;据不完全统计,怒江州境内由怒江两岸按“非”状注入怒江的,能开发中小水电的河流就有128条之多,这在世界大江大河中是绝无仅有的,从这个意义上讲,怒江可堪称为“世界江河之母”;而这128条的怒江支流,均为达到饮用水标准的河流,在水危机和水污染不断加剧的世界背景下,在“南水北调”世纪工程的地位日益突显的时候,水安全和水危机已被提到国家的议事日程,这128条的无色河流必将成为国家的生命大动脉和国家水资源基地,怒江州也因此而成为国家水安全保护基地;在怒江大峡谷和澜沧江大峡谷中凡有山的地方就有统片岩和夹片岩,其储量占整个山岩结构的27%,这两种片岩或青、或灰、或绿、或黄,柔韧度极高,可钉、可切,装璜中可铺、可贴、可盖,在国际建筑装饰材料正走向生态潮流的时候,是上等的建筑装璜材料;在整个怒江大峡谷中大理石占整个山岩结构的14%,其中具有与有色金属同等价值的是彩花大理石,具有与宝石同等价值的是羊脂玉和青花玉,以上建筑石材资源和工艺石材资源,不管是储量,还是开发价值均能成为国家级的生态建筑石材基地;怒江特殊的地质地貌造就了许多诸如登山、滑雪、滑冰、飘流、攀岩、蹦极、越野车赛等体育竞技资源,是国家天然的体育竞技馆;可以申报成为国际体育竞技基地和国家体育竞技基地;二、怒江问题的破解现状两种现状“怒江问题”作为新鲜事物,自它产生之日起就不断在探索中得到了发展,经州委州政府多年艰苦卓越的努力,已经准确地把握了“怒江问题”的内涵、发展脉络和工作主线,然而,当前“怒江问题”的破解仍存在两种不良的现状,第一是各级各部门对破解“怒江问题”的认识不到位;各级各有关部门提供的材料存在着：调查研究的少,凭空想象的多；真实可靠的少,虚拟造假的多；有的属于思路不清、措施不力；有的属于贯彻落实不力,根本没把心思放在“怒江问题”的破解上;根据州委州政府提出的“二次跨越”思路,“怒江问题”就是怒江二次跨越的“爆破筒”,为什么这样说呢要回答这个问题必须让我们先回到怒江问题的定义上来,“怒江问题”实际上是怒江发展的问题;按怒江问题的构成要件来回答,那就是怎样破解怒江的素质性贫困怎样破解怒江的条件性贫困怎样开发怒江的优势资源按怒江问题的严格定义去回答,那就是,怒江的州情是什么怒江应该发展什么怎样发展采取什么措施借用国家的什么扶持政策笔者认为,只有全州上下一致准确的把握以上问题,怒江才有突破性发展的局面;回顾怒江问题的发展历程,就不难发现我们的短项在哪里我们是否准确完整的把握了怒江州情我们是否找到了一条准确、完整、到位的发展思路有没有找到一个发展怒江的非常规手段第二是对“素质性贫困”处理不力,或忽视了“素质性贫困”的动力作用;在我们更多地在考虑条件性贫困和优势资源开发的同时,往往忽视了人的素质性贫困问题;段书记多次强调,在怒江问题中素质性贫困才是第一位的问题;按照马克思主义生产力的观点,在生产力的三大要素中,劳动者这个人的因素始终居于第一位;再好的发展思路,再好的发展措施最终还是要由人去实施;素质性贫困一般的讲,有2个要素,一个是思想贫困,这就是人的观念是否与时俱进的问题,这更多的是关系到人的策划力问题;一个是能力贫困,这就是人的能力与执行力的问题;解决人的素质贫困实际上就是解放生产力的问题;战国时的秦国首先推行了商秧变法,最先建立了人才激励机制,最先建立了能力与富贵挂勾论功行赏的制度,最先解决人的素质性贫困问题,解放了生产力,使秦国列于诸候发展的制高点,最终荡平了六国,完成了统一中国的大业;而西方国家在用坚船利炮打开中国大门之前,最先推行了资本主义自由经济,解决了人的素质贫困问题,解放了生产力,最终能用坚船利炮横扫世界;沿海发达地区也不便外,纵览历史、横观世界,在怒江问题中,要破解人的素质性贫困问题,必须解决以下三个难题：一是领导干部人才化的问题,二是领导干部按能选拨的问题,三是领导干部按功取酬的问题;党政领导干部任用条例中“特殊人才破格任用”、“能上能下、注重实绩”的规定能有效解决以上三个问题;问题是该条规定没有明确的下文,尚无制度化的东西,这就是制度创新的问题,也就是用制度创新的方式将人才激励机制进一步明细和制度化;那么,试问目前盛行于全国的“领导干部公推”,盛行于云南的“四项制度”,“解放思想大讨论”,盛行于昆明的“责任追究制度”等有没有解决了人的素质性贫困问题呢笔者认为,有触动但效果不明显;那么,怎样才能破解人的素质性贫困问题简言之,那就是建立“责岗连带管理”制度;笔者于2003年向州委建议的怒江特色化经济建设总体思路——一个品牌、二个基地一文提出建议推行“责岗连带管理”制度,具体内容笔者将在下文中进一步阐述;三、破解“怒江问题”面临的机遇与挑战六大机遇、六大挑战六大机遇：1、国家推进西部大开发带来的机遇；2、国家“西电东送”能源战略带来的机遇；3、国家“南水北调”水安全战略带来的机遇；4、国家破解“怒江问题”带来的机遇；5、云南旅游“二次创业”带来的机遇；6、国家加大“老边少穷”地区扶贫力度带来的机遇；六大矛盾六大挑战：1、国家加大“怒江问题”的重视与我州“怒江问题”课题研究滞后之间的矛盾;2、交通制约与招商引资及产业发展之间的矛盾;3、优势资源大开发与生态保护之间的矛盾;4、国家和省加大对怒江旅游开发的重视与怒江旅游品牌策划滞后之间的矛盾;5、怒江大峡谷国家公园的建设与怒江大峡谷大项目开发如水电、矿业等之间的矛盾6、优势资源大开发与怒江领导干部素质贫困之间的矛盾;四、破解“怒江问题”的途径和方法四个途径借势国家西部大开发和云南旅游“二次创业”来解决“怒江问题”,这是破解“怒江问题”的前提；争取将怒江列为中国西部大开发的实验示范区,这是破解“怒江问题”的关键；加快推进怒江发展思路和发展措施的课题研究,尽快找到怒江发展的出路,争取国家采取特殊手段措施解决怒江的发展问题,这是破解“怒江问题”的核心,实现怒江“二次跨越”,最终达到怒江与全国同步进入小康社会的目标,这是破解“怒江问题”的目的;五、破解“怒江问题”的思路发展思路、一个品牌、六个基地发展目标七大支柱产业：打造一个品牌：即怒江大峡谷“三江并流”国际知名旅游品牌构建六个基地：国家级有色金属基地国家级水电能源基地国家级饮水战略资源基地国家级多样性生物资源基地国家级体育竞技训练基地发展步骤三步走二年立项,六年建设,八年建支柱;六、破解“怒江问题”的措施发展措施六十七项1、项目带动措施50个项目该措施解决的是条件性贫困和优势资源开发的问题；其中交通项目和旅游城镇建设项目属于怒江发展的起步项目,其它水电、生物、建材、饮水、体育等项目均为怒江发展的引爆项目;交通项目12个：即一场、二纵、三横、六达,一场就是怒江民用机场建设项目;二纵就是怒江线的六丙二级公路280公里和沧江线的河西至营盘段的油路改建149公里;三横就是横跨三江的贡德公路新建93公里；丽兰公路丽江石鼓——老君山——兰坪通甸新建80公里；福金公路丽江金庄金沙江可至中甸—丽江黎明景区——兰坪大羊场景区——兰坪罗古箐景区——河西接维兰公路可至维西——中排澜沧江——碧罗雪山老窝山景区——怒江——高黎贡山月亮山景区;属于品牌策划,建设总里程尚未评估;六达就是景区的旅游通达公路,跃进桥至片马景区的油路改建92公里,贡山至独龙江景区的油路改建96.2公里,兰坪拉井镇至富和山景区油路改建33.9公里,丙中洛至迪麻洛景区的油路改建12公里,匹河布来至碧江旧城景区的油路改建17公里,老窝崇仁至喇玛窟景区的油路改建78公里;生物资源开发项目4个：受垂直气候的影响,怒江生物资源极其丰富,仅高等级植物就有3600多种,其中高黎贡山大杜绢等14种植物可按花本植物进行规模化种植培育,其中五味子、董宗树等8种植物在规模化种植培育后开发成保健食品；其中厚朴、贝母等51种植物是以克计价的名贵药材；独龙牛属于国家级的牛种,世界上属于独一无二,以上四类生物资源可规模化开发,开发成名贵花品、保健食品、名贵药材、高端食品,按公司+农户+基地+市场的经营模式进行经营,在国际市场上是独树一帜的品牌;旅游城镇建设项目7个：一期项目4个,即六库赖茂新城区开发项目、丙中洛阿络腊卡的旅游城镇建设项目由贡山县城迁址新建,位于第一湾右坡,通甸旅游城镇建设项目,独龙江旅游城镇建设项目;二期项目3个,即石月亮乡、中排乡、金顶镇等3个旅游城镇建设项目;水电大电开发项目2个：怒江流域梯级水电开发项目和澜沧江流域梯级水电开发项目;生态建筑石材开发项目2个：大理石建筑石材开发项目和夹片岩建筑石材开发项目;国家饮水战略资源开发项目2个：“南水北调”工程连接项目和怒江128条支流引水保护工程项目;国家体育竞技项目7个：嘎娃嘎普雪山登山项目、石门关攀岩项目、怒江漂流项目、听命湖滑雪滑冰项目、滇藏汽车越野项目、石门关蹦极项目等7个项目;旅游品牌7个项目：第1个是月亮山世界岩雕石刻艺术博览园项目,该项目的品牌效应将远远超过昆明世博园,将吸引世界各国媒体的视线,聚集世界眼球,聚集国内国际资金,聚集世界文化精英,聚集世界经济、文化、体育、地理、历史的精粹,将创下旅游知名“之最”,属景区品牌项目;经过策划、融资、建设、营销、宣传、创A等品牌创建活动,可打造出世界一流的旅游品牌;属于品牌创建一步到位模式;第2个是三江并流旅游线路品牌项目,该项目就是要构建三江并流旅游直通线金沙江—丽江金庄北可至中甸、南可至丽江—丽江黎明景区—兰坪老君山大羊场景区—兰坪老君山罗古箐景区—河西接维兰公路北可至维西,南可至大理—中排沿澜沧江—碧罗雪山老窝山景区—怒江接六丙公路,北可至西藏,南可至保山,东到下关—高黎贡山月亮山世界岩雕石刻艺术博览园,该三江并流旅游直通线翻越三大名山高黎贡山、碧罗雪山、老君山、三大名江怒江、澜沧江、金沙江,穿越八种气候带,可串接游览五大景区的山峡江河、湖瀑林草、雪域丹霞、民族、宗教文化等十六种类型的旅游风光;是丽江、兰坪、维西、中甸环线,丽江、兰坪、大理环线,丽江、兰坪、福贡、贡山、德钦环线,丽江、兰坪、福贡、泸水、保山、大理环线四条环线的交汇线,实现了旅游线路的套环效应;其品牌效应可达到世界旅游之最,是永不逊落的旅游新星;该项目只要公路一打通就等于完成了一半的品牌构建,只要三江直通线一打通,不愁没人来开发三江并流线中的四大景区;第3个项目是独龙江千溪百瀑朱罗纪森林公园景区项目,说它是朱罗纪森林公园,是因为独龙江大峡谷的物种是地球上唯一躲过第四纪冰川严寒浩劫的,唯一保存完整的,唯一未受现代化文明冲击的物种;说它是千溪百瀑,是因为独龙江大峡谷分布有千百条溪瀑,为溪瀑景观之大集成,为溪瀑地质博物馆;独龙族被誉为是“化石民族”,是从“时光隧道”走来的民族,独龙族的发展史是活着的人类社会发展史,从这个意义上讲,独龙江又是人类“朱罗纪”公园;独龙江景区的品牌效应创下了物种、千溪百瀑、民族历史之“最”;独龙江的旅游开发,尤其要体现保护性开发原则;具体的说,就是不能建高等级油路,只能建四级油路,且只用于生物产业开发;旅游通道必须依靠高起点规划,建造“百里览车”世界之最的旅游索道,作为独龙江旅游的第二个吸引物,是独龙江旅游品牌的主要构件,是独龙江旅游的最大卖点;览车一打通就等于完成了2/3的品牌构建;“百里览车”工程是独龙江旅游景区的核心;观景台均布局在览车经过的山头制高点,为个性化景观式观景台,是“了望塔式”的建筑,各观景台由览车一一串接;第4个项目是千湖老窝山景区项目,其品牌价值在于碧罗雪山高海拔地区的千湖沿碧罗雪山山脉分布有七十多个湖泊与湿地、与雪域、与草甸、与冰川、与瀑布、与森林万亩杜鹃林、与稀有花卉构筑成一幅人间仙境;同上,金福丽江金庄—福贡三江并流直通公路一打通等于完成了一半的品牌构建,属于公路先行,招商两步到位的建设模式;第5个项目是怒江大峡谷百里多样性文化生态旅游长廊项目,属于旅游线路品牌项目;该线路品牌串接了独龙江景区、丙中洛景区、月亮山世界岩雕石刻艺术博览园、碧江旧城景区、片马景区、澡堂会景区、喇玛窟景区七大景区,北可到西藏、随着贡德线、三江直通线的打通,东还可到维西、德钦、丽江、大理,西可进缅甸,南可达保山,是滇藏、缜缅、环香格里拉三条旅游线的交汇线,既可感受自然旅游,也可体验体育竞技、多民族、多文化、多生态、多宗教的人文旅游,是自然与人文大集成的理想旅游线路;在整合扶贫资金的条件下实施沿江景观生态村的发展计划,届时怒江大峡谷不仅是世界级的旅游线路品牌,还将会成为世界级的多样性文化和多样性生态乡村旅游品牌;据不完成统计,中央和省每年安排到怒江的各项扶贫资金约为两仟多万元;用该项资金发展乡村旅游是符合扶贫用途的,是集扶贫、新农村、生态保护、特色旅游于一体的特色化的旅游发展之路,该发展模式国内尚属首次;这里,笔者需要特别提上一笔的是,为什么笔者在本文里只字不提“国家公园”呢国家公园有三个条件：一是生态系统尚未受到人类的影响和破坏；二是政府已采取措施阻止人为对生态系统的影响垦、采、居,三是允许开发旅游;这就意味着在怒江大峡谷内,如果要申报国家公园,那么除保护生态和开发旅游外,有利于怒江发展的事我们什么也不能做,属于金山银水的优势资源我们还能开发吗第6个项目是泸水登埂澡堂会景区项目,该项目的品牌价值在于,傈僳族是世界上唯一将澡堂浴活动作为自己节日的民族,在澡堂会特定的场所,傈僳族是世界上唯一将男女同浴视为圣洁的民族;登埂澡堂会早在明朝前就已经开发并已形成一定的节庆规模,其唯一性还在于澡堂会是集康体、体育、竞技、歌舞、商贸于一体的民族盛会;澡堂会这个民族文化遗产在六库电站开工建设后将会消失,在这个情况下进行抢救性开发使本项目成为先行开发的项目;其开发思路是,将登埂澡堂会址整体搬迁上移至公路西侧的山体空地内,在山体崖侧数十米高处挖山建畜水池,并人造数十米高度的悬崖,池内泉水沿崖奔泻而下,形成可创世界记录高差的人工温泉景观瀑布,瀑下空地开发成集景观、竞技、康体、娱乐、歌舞、商贸于一体的旅游景区;第7个项目是丙中洛冷泉景区开发项目,该项目的品牌价值在于冷泉这种旅游资源世界上仅存四处,而丙中洛冷泉就是世界上仅存四处之一;属世界级的旅游财富,更是国家级的旅游财富;本项目开发后,在怒江大峡谷中与登埂澡堂会形成南北呼应的世界级冷热泉体旅游景观;旅游精品7个项目：丙中洛景区项目、碧江旧城景区项目、喇玛窟景区项目,富和山景区项目,片马景区项目,银坡河景区项目,百花岭多声部无伴奏文化旅游景区项目,大羊场景区项目,罗古箐景区项目;2、政策推动措施六项制度解决的是素质性贫困的问题本措施旨在建立服务于优势资源开发和项目建设的,政策环境宽松的党政规章体系,主要是制定各项优惠政策、建立各项激励机制,以期达到推动招商引资工作和项目建设工作的顺利进行;更主要的是以法规形式规制经济建设中的各种挑战与各种利益矛盾：制定并出台怒江州招商引资促进办法、怒江州优势资源开发与文化生态保护协调发展办法、怒江州水电移民安置办法、怒江州党政领导干部责岗连带管理办法、“怒江问题”若干政策、发展思路与发展措施、怒江州优势产业项目目录等;3、服务便商八项措施解决素质贫困问题服务便商措施旨在构建服务型政府,将政府的各项服务措施制度化,以便全心全意为投资者的发展服务,为投资者提供更优惠的政策,更宽松的环境,更周到的服务,树立怒江亲商、爱商、便商、安商、富商的,廉洁高效的政府形象;具体的服务措施是：一是建立优势资源开发和重大项目党政领导一把手挂牌督办制度；二是建立项目审批一站式限期办结制度；三是在招商局内建立外商投资项目审批中介服务机构；四是在招商局内建立外商公司注册中介服务机构；五是在招商局内建立项目咨询中介服务机构；六是在基础设施和优势资源所涉及的部门内建立项目办和外商服务机构及服务制度；七是在州委内设立基础设施和优势资源开发领导小组,书记任组长,州长任副组长;下设旅游品牌创建办公室、生物产业办公室、水电产业办公室、饮水战略资源基地办公室,体育竞技基地办公室、生态建筑石材产业办公室、矿产业办公室等七个办公室,各办公室的主要职责为产业策划和产业构建及项目争取;在州人民政府内部成立项目综合管理办公室;其主要职责是项目推介、项目宣传、项目管理、项目实施、项目考核、项目监督等工作;八是筹建隶属于州人民政府正处级的旅游开发公司,作为招商引资和项目建设及融资开发的企业平台,借调行政事业单位人员,开展市场化、企业性质的旅游开。
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怒江州致贫原因及脱贫对策李益敏,郝性中(云南大学资源环境与地球科学学院地理研究所,昆明650223)摘要:对云南省怒江州的致贫原因进行深层次分析,认为怒江州贫困的重要因素包括:山高坡陡,耕地量少质差;80%人口居于海拔大于1 400 m山地,长期处于种粮为主的原始农业状态;宜耕地少,人口增长快,人地矛盾加剧,轮歇种植和陡坡垦殖严重,生态环境恶化;经济基础薄弱,贫困程度深;交通不便,社会、经济、文化发展滞后。
为此,怒江州要摆脱贫困,必须科学制定脱贫战略,修建山地干线公路,改善山区生产、生活条件;山地停止种粮,全面退耕还林还牧;调整产业结构,重建生态环境;建设山区新农村,拓展生存空间。
关键词:致贫因素;反贫困策略;怒江州中图分类号:F127;K901文献标识码:A文章编号:1001-5221(2008)01-0063-05怒江傈僳族自治州位于滇西北,国土面积1·47×104km2,其中58·3%的区域为自然保护区,是一个以傈僳族、白族、怒族、普米族和独龙族为主(占总人口92·2% )的边疆少数民族自治州。
怒江州所辖泸水县、福贡县、贡山独龙族怒族自治县、兰坪白族普米族自治县均为国家级贫困县, 2004年总人口48·04万人,贫困人口25万人,农民人均纯收入仅969元(全国为2 936元,云南为1 864元,全国扶贫重点县为1 582元[1])。
怒江州的贫困面、贫困程度、返贫率居全省之首,被称为扶贫攻坚的“上甘岭”。
贫困问题一直是学者关注的领域[1-7]。
怒江州多年的扶贫工作在一定程度上缓解了其贫困状况,但没有得到根本性的转变,而生态环境却遭到破坏[8-9],走入了“贫困-开垦-生态破坏-贫困”的恶性循环。
近年随着三江并流区申报为世界遗产地和怒江水电开发引发的争论,怒江州的生态环境和贫困问题引起政府和社会的广泛关注,国家已加大对怒江的扶持力度。
探索生态与经济社会的协调发展,走出一条适合怒江脱贫致富的新路子已非常紧迫。
笔者在多年调查研究的基础上,对该区贫困原因进行深入的剖析,提出了解决怒江州贫困的对策措施。
1致贫因素分析1·1生存环境恶劣怒江州地处横断山中段滇西北高山峡谷区,山高坡陡,海拔720~5 128 m,高差达4 408 m。
境内山地面积占97%以上,谷地平坝、阶地、冲洪积扇和河漫滩不足3%。
坡度>25°的陡坡地117·72×104 hm2,占土地总面积的80·64%[10],海拔1 600 m以上面积占91·79% (表1)。
表1怒江州不同气候带坡度的土地面积Tab·1Area proportion ofdifferent sloping land climatic zones in Nujiang气候带海拔高程/m不同坡度土地面积/%<8°8°-15°15°-25°25°-35°>35°小计山地寒温带、寒带>3 000 0·10 0·97 7·45 19·53 12·30 40·35山地温带2 400-3 000 0·26 1·01 5·18 14·09 9·02 29·62山地暖温带1 900-2 400 0·11 0·17 1·72 6·91 5·20 14·11山地北亚热带1 600-1 900 0·01 0·13 0·72 3·89 2·96 7·71山地中亚热带1 200-1 600 0·01 0·05 0·47 2·72 1·70 4·95山地南亚热带<1 200 0·16 0·13 0·66 1·46 0·85 3·26合计0·65 2·52 16·20 48·60 32·03 100·00资料来源:云南省农业区划办公室·云南省不同气候带坡度的土地面积·云南科技出版社, 1987。
热带地理28卷怒江州边境3县(指怒江峡谷泸水、福贡、贡山,下同)1 647个自然村中,居住在海拔1 400 m以上的自然村、农户、人口数均占80%以上,居住最高海拔为2 650 m(表2)。
表2怒江州边3县自然村、农户、人口分布情况Tab·2The distribution ofnatural villages, farm households and population in three boundary counties ofNujiang海拔范围/m自然村农户人口数量/个比重/%数量/户比重/%数量/人比重/%738-1 400 284 17·24 7 985 18·89 39 812 19·161 400-1 700 460 27·93 11 338 26·83 55 028 26·481 700-2 100 681 41·35 18 396 43·53 90 162 43·382 100-2 400 190 11·543 943 9·33 19 710 9·482 400-2 650 32 1·94 599 1·423 124 1·50合计1 647 100·00 42 261 100·00 207 836 100·00资料来源:据1984-1995年泸水、福贡、贡山3县《地名志》整理。
①成都山地灾害与环境研究所·金沙江下游与西南诸河区滑坡泥石流治理需求迫切·http: //www·imde·ac·cn/NewsPage·asp? more_ news=% BF%C6%D1%D0% B6%AF%CC%AC&offset=30&id=536(2005-12-23)。
怒江州生态恶化是阻碍经济发展的重要而又易被人们忽视的因素。
由于刀耕火种、毁林开荒和每年消耗50×104m3生活用柴,目前怒江河谷海拔2 000 m以下地区森林覆盖率仅5·6%,原生植被仅残存于悬崖绝壁和深谷,有林地活立木蓄积量以每年0·34%速率递减,生物多样性和生态功能受到破坏造成的损失难以估量。
据云南省1987年和1999年两期遥感调查结果,云南六大水系中仅怒江流域土壤侵蚀面积呈上升趋势,年侵蚀模数由1987年的1 263 t/km2增加到1999年的1 290 t/km2,年侵蚀深度由0·94 mm增加到0·96mm[16]。
地质灾害频繁发生,地质灾害隐患点达600多处①,乡村公路、水利设施常被洪水、泥石流卷走[9],年年修路不见路,年年修水利不见水利。
2004年,共发生681起一定规模和危害程度的地质灾害,造成22人死亡,9人失踪, 35人受伤,直接经济损失2·7亿元。
2000年云南省政府通报的全省23起地质灾害中,怒江州就占了6起。
1·2人地矛盾突出全州宜耕土地5·59×104hm2,仅占土地总面积的3·89%[11]。
耕地量少质差,零星分布,形不成规模,导致耕作困难。
据统计[12-13], 1952—2004年本州人口增长1·58倍,耕地仅增0·34倍,人均耕地由0·17 hm2降至0·09hm2(图1),按云南省维持温饱型人均粮食标准(2000年)325㎏/人计算,解决口粮需0·43 hm2/人,人地矛盾突出。
为解决温饱问题,一是缩短轮歇周期。
近年撂荒周期减为2~3 a,由于没有足够的休闲期,植被和土壤肥力得不到恢复,地越种越瘦,产量越来越低[14],轮歇地变成贫脊荒草地[15]。
二是扩大陡坡垦殖。
1996年,大于25°陡坡耕地2·5×104hm2,占耕地总数的31·42%。
最陡的坡度达65°~70°,谓之“壁耕”,堪称全省之冠。
图1怒江州历年人均耕地面积变化Fig·1The change ofper capita cultivated land inNujiang (1952-2004)资料来源:怒江州统计局《国民经济和社会发展统计公报》。
受地理环境限制,怒江居民点、耕地分布不仅坡度大,海拔高,且零散无序,造成建设成本高,劳动成本高收益低。
采用GIS技术对边境3县1/25万土地利用数据(1996年)分析, 79·81%的耕地分布在海拔大于1 400 m山地上(表3)。
耕地离居民点路表3怒江州边3县耕地海拔分布Tab·3The farmland distribution ofdifferent altitude in three boundary counties ofNujiang耕地海拔/m贡山/%福贡/%泸水/% 3县总计/%耕地合计其中水田耕地合计其中水田耕地合计其中水田耕地合计其中水田700-1 400 3·01 0·00 15·71 46·98 27·43 72·08 20·19 61·971 400-1 700 31·67 50·54 32·87 44·65 20·25 15·10 25·51 22·491 700-2 000 34·53 47·07 29·48 8·33 26·15 8·82 28·45 12·252 000-2 400 21·42 2·39 18·20 0·05 22·65 3·99 21·27 3·292 400-3 000 8·13 0·00 3·74 0·00 3·50 0·00 4·35 0·00> 3 000 1·24 0·00 0·00 0·00 0·02 0·00 0·22 0·00资料来源:利用GIS对怒江州边3县1 /25万土地利用数据(1996年)分析。