后开发区时代下的“营城”战略探讨以海南澄迈县老城工业开发区为例

110□　孙旭东，慕　野后开发区时代下的“营城”战略探讨—以海南澄迈县老城工业开发区为例[摘　要]至2015年，中国开发区的发展已历经30年，而开发区作为特区的属性日益淡化，政策、资金等方面优势逐渐弱化，后开发区时代已然到来，如何实现转型发展是中国开发区面临的重要课题。

据此，海南澄迈县老城工业开发区面对“为何转型、如何转型、转型目标”的问题，提出了“营城”的战略，即从开发区向充满活力的新兴城市和功能强大的现代化城区转型的发展路径，着力打造一座“现代滨海产业城市”。

文章通过对其规划思路及内容的探讨，以期为中国开发区的转型发展提供新思路与新途径。

[关键词]后开发区时代；“营城”； 工业开发区；海南澄迈县[文章编号]1006-0022(2015)09-0110-08　[中图分类号]TU984.13　[文献标识码]B“City building” Strategy Of Industrial Park In “Post-development Zone Era”, Chengmai County , Hainan Province/Sun Xudong, Mu Y e[Abstract] China’s development zones have undergone 30 years of development, and their special policy and capital advantages have gradually diminished. Their transition is a major issue in “post-development zone era”. Chengmai county deliberates the “why, how, where” problem of industrial park and adopts “city building” strategy. The strategy includes transition of industrial park towards modern district, new city, and coastal city. The paper provides a new concept and approach for China’s development zone transition.[Key words] Post-development zone era, City building, Industrial park, Chengmai County, Hainan province0引言1984年，中国第一个国家级经济技术开发区—大连经济技术开发区诞生。

截至2014年7月，全国已有国家级经济技术开发区215个、国家级高新技术产业开发区115个、国家级保税区13个、国家级出口加工区63个、国家级边境经济技术开发区15个、其他国家级开发区57个和省级开发区1　170个。

至2015年，历经30年发展的中国开发区作为特区的属性已日益淡化，随着优惠政策的普化、淡化和取消，开发区逐渐失去竞争优势；快速发展时期积累的一系列问题逐渐显现(如土地问题、生态环境问题和社会问题等)；随着国家发展战略的转移，国家发展重点逐步从经济领域向社会领域和生态领域转移，从强调经济增长转向强调综合发展质量。

可见，开发区的先导作用已经逐渐丧失，正在弱化的开发区政策体制终将解体，开发区整体进入了后开发区时代。

如何在后开发区时代寻求新的发展路径，成为目前中国开发区亟待探讨的重要课题。

创建于1988年的澄迈县老城工业开发区是海南省重要的工业基地，面积约为571.1　km 2，包含了老城经济开发区、盈滨半岛旅游度假区、桥头镇、福山镇和大丰镇(图1)。

依托东临海口、北临琼州海峡的区域优势，老城工业开发区的主体（老城经济开发区）取得了优异的发展成绩，并于2006年升级为省级开发区，目前正在申报国家级开发区。

与国内其他开发区相同，澄迈县老城工业开发区进入了后开发区时代，面临诸多转型发展的困惑。

因此，本文首先对这些困惑进行分析，并提出“营城”的规划战略，以期对其转型发展有所借鉴。

[作者简介]孙旭东，注册城市规划师，英国卡迪夫大学硕士研究生，北京巨方合众建筑规划设计有限公司副总规划师。

慕　野，高级规划师，大连理工大学城市规划与城市设计专业硕士研究生，中国城市规划设计研究院(北京)规划设计公司城市设计所主任规划师。

1112015年第9期第31卷体制的矛盾、辖地与权属不统一及行政辖区与现实开发区管理区域不一致的矛盾。

(2)区域合作中的角色定位，即如何处理好与海口和金江的关系，确定老城工业开发区在区域一体化进程中的角色。

(3)维持、强化自身竞争优势，即在激烈的区域竞争中，如何保持自身的竞争优势，在特区的政策优势逐渐普化之后，拓展新的发展优势。

(4)实现经济发展模式的转型。

原先依赖物质资本积累和自然资源消耗的经济发展模式已难以为继，出现了不断增长的发展需求与资源有效供给不足的矛盾。

(5)保护与发展的关系，即如何降低功能区发展对自然生态环境的侵蚀，如自然植被破坏、河流水域污染和空气质量下1澄迈县老城工业开发区现状如图2所示，自1999年以来，老城经济开发区的GDP、工业总产值等都呈不断上升的趋势，上升幅度较大，经济发展成果颇丰。

进入后开发区时代，老城工业开发区面临着更多政策、经济和体制方面的挑战：(1) 政策变化，优势弱化。

开发区优惠政策中最重要的政策是促进开放的政策、财政政策、税收政策和土地使用政策。

这四大优惠政策自21世纪以来逐渐被弱化，对于老城工业开发区而言，其区域吸引力、竞争力都将受到巨大的影响。

(2)阶段不同，体制不同。

老城工业开发区管委会按照“小政府、大社会”的管理理念，负责区内的统一规划建设、招商引资和其他经济发展工作。

实践证明，这种独特的管理模式降低了交易成本，提高了服务效率，凭借高效的办事体制和服务机制，开发区走上了快速发展的道路。

然而，随着开发区范围的扩大、人口和居民的增加，管委会的社会管理与社会服务职能日益加重，“精简、高效”的管理模式面临极大压力，机构简、人员精、包袱轻与效率高等比较优势受到挑战，开发区面临着向一般行政区管理模式转变的压力。

(3)工业化发达，城市化滞后。

老城工业开发区多年来坚持发展工业的策略，使其在发展过程中，尤其是在海南省经济受房地产泡沫影响陷入低谷时，依然保持了斐然的成就。

然而，其城市化的发展明显与工业化脱节，职居分离、公共服务滞后及各种社会问题和环境问题的出现都凸显了该问题的严重性。

综上所述，一方面，老城工业开发区具有规模突破上版规划、众多重大项目进驻和市场需求旺盛的优势；另一方面，面临产业升级、政策优势逐渐消失和空间拓展等方面的挑战。

因此，老城工业开发区的转型势在必行。

然而，其在转型的迫切需求前面临诸多困惑，亟待寻求解惑之手段。

2后开发区时代下老城工业开发区转型困惑及“营城”战略2.1转型困惑转型路径的选择直接关系着老城工业开发区未来的发展方向和命运。

目前我国开发区主要有３个转型方向：①向创新产业空间转变，成为中国新的开发区；②向新的产业空间转变，成为一个新城区；③开发区进入衰退期，原有开发区的政策体系也将解体和终结，适应不同发展方向需要的新的政策体系将逐步形成(图3)。

老城工业开发区转型面临的困惑如下：(1)发展理想与行政体制的矛盾，即管委会日益增多的社会管理职能与自身图1 老城工业开发区综合现状图图2 老城经济开发区历年经济发展示意图图3 开发区转型的3个方向示意图中心城区建设用地其他城镇建设用地旅游用地村镇建设用地河流水域铁路用地高速公路图 例国道互通式立交道路用地建制镇行政村规划范围镇域界线降等问题。

(6)协调功能区内部功能，即经济职能与社会功能不相协调、工业区建设与社会功能不完全配套、工业区与生活区相分离等矛盾。

2.2解决困惑的“营城”战略大量生产要素和经济活动在开发区集聚，必然会引起开发区的城市化，同时当开发区的经济和产业发展到一定规模，也必须通过城市化功能的开发和完善来实现经济增长方式的转变与创新。

因此，本文认为老城工业开发区解决以上困惑的核心策略应是一种能充分利用开发资源优势、以开发区转型与可持续发展为目标的方法来“经营城市”“管理城市”，即“营城”战略。

3“营城”战略解读3.1“营城”的目标“营城”的目标为提高产业的核心竞争力，优化产业结构，以坚实的产业基础支撑老城工业开发区的建设，从而由经济开发区转型为综合性城市，打造一座现代滨海产业城市。

“现代”，即生态低碳、可持续发展和有吸引力的投资环境；“滨海”，即优越的区位和自然资源条件(土地和深水港口资源)；“产业”，即以新兴工业为主导产业，现代服务业发达；“城市”，即完善的服务功能、齐全的基础设施和宜居的环境。

3.2“营城”的规划框架“营城”着眼于整个老城工业开发区，首先抛出了“为何转型、如何转型、转型目标”的问题，继而以目标和问题为导向，对老城工业开发区的城市功能及定位做了明确的引导。

由此，构建“营城”的战略框架(图4)。

结合该框架，本文将对其具体战略内容进行阐述。

3.3“营城”的策略“营城”致力于推进开发区向充满活力的新兴城市和功能强大的现代化城区转型，将老城工业开发区打造成一座综合性新城。

(1)明确城市功能定位，指导开发区的转型。

“营城”中的“城”是一座什么样的城市？具有何种功能？这些都是老城工业开发区未来应着重考虑的问题。

因此，明确城市功能定位成为“营城”战略的首要篇章。

(2)推进城乡一体化发展，为开发区转型提供配套支持。

老城工业开发区现状区域发展不平衡问题突出，特别是桥头镇、福山镇和大丰镇的发展水平明显滞后于老城经济开发区。

未来，老城工业开发区要打造一座综合性新城，必须充分调动老城经济开发区周边区域的力量，以城乡一体化发展手段实现开发区向城市的转型。

(3)重构区域空间结构，推动区域联动发展。

老城工业开发区的面积较大，各片区、城镇的发展现状差异较大。

因此，规划应有针对性地重构区域空间结构，一方面凸显各片区、城镇的发展特色；另一方面有利于加强各片区、城镇的联动发展，形成区域层面的“共同体”，推动“营城”战略的实现。

(4)合理布置产业空间结构，推动产业转型，特别是要注重旅游业等第三产业的发展。

老城工业开发区目前仍以第二产业为主导产业，第三产业发展相对不足，因此规划应以产业转型为目的，重构区域产业空间结构，以“强业”的理念推动产业转型发展。

(5)发展港口、铁路和公路交通，打造区域综合交通枢纽。

老城工业开发区具有得天独厚的区域优势，未来规划应进一步促进其交通设施的建设，打造宏观区域层面的交通枢纽和县域层面的交通“中转站”，打造一座“快捷之城”。