解决三农问题要思路清晰对策得当

解决“三农”问题要思路清晰对策得当牛毅琴董永红（甘肃河西学院管理系兰州大学经济学院）内容摘要：“三农”问题是中国社会经济建设和发展过程中的根本问题。

要解决这一问题，必须改变城乡二元经济结构，完善社会保障制度和户籍管理制度，还应统筹城乡公益事业的发展，加大对农村的救济力度和对社会福利事业的支持，有序而进、依法而行。

关键词：三农问题、社会保障、户籍管理、福利制度一、“三农”问题的由来和实质：“三农”问题是中国社会经济建设和发展过程中的根本问题。

随着中国农村经济体制改革的推行和逐步深入，中国的农业生产和农村生活已发生了巨大变化，但是许多影响“三农”问题解决的障碍与难题依然存在。

中国的农业生产、农村经济和农民生活仍存在一系列严重问题。

三农问题由来已久，它是由历史造成并在历次体制变动中不断积累起来的。

建国后特别是20C50年代中后期以来，受当时国际、国内政治和经济环境的限制，我们选择了重工业优先发展的战略。

由于中国是一个从半殖民地半封建社会解放出来的社会主义国家，积累工业化所需要的资金，不可能像西方国家那样依靠掠夺殖民地，而只能来自国内的农业剩余。

为此，必须构建旨在使农业剩余顺利从农业流向工业，从农村流向城市的宏观经济制度和微观经营机制。

由国家通过制度安排，对农产品的生产、消费和分配实行强有力控制。

78年开始的农村改革，取消了农村公社制度，推行家庭联产承包责任制，推动了20C后20年的社会巨变。

但是，在改革的后10年，三农问题重新变得紧迫和尖锐起来：农民收入增幅缓慢，城乡差距进一步拉大，农民的弱势地位积重难返。

问题产生的根源是计划经济条件下城乡分割的二元结构。

农民名为国家的主人，实为工业化原始积累和廉价农产品的提供者，在就业、户籍、福利、社会保障等方面没有得到公正的待遇。

所以三农问题的实质是城乡之间资源占有和支配的严重失衡，即越来越多的资源和资本流向城市，而广大的农村劳动力却滞留在越来越少的土地上，其结果必然是农村越来越贫穷和落后。

应该看到：现在已很难从农业本身，从农业内部寻找到三农问题的突破口。

如果跳出农村的圈子，从外部也许能找到一条出路，即城镇化。

就是将农村人口转移到城镇，将其变为城镇居民。

从大的方向上来看：三农问题的出路则在于保证城乡之间各种资源的顺畅流通与结合。

二、解决“三农”问题的思路和方法：因此党的十六大提出：统筹城乡经济发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是解决“三农”问题的一条大思路、一条新思路。

为什么说统筹城乡经济社会发展，是解决“三农”问题的一条大思路？因为这条思路，是党的十六大针对我国长期的城乡二元结构，阻碍城乡经济社会协调发展，削弱农业，伤害农民的教训提出来的。

这条思路既是建立新的城乡关系的理论创新，又是解决“三农”问题的实践创新。

其深刻含义，就是要使城市和农村紧密联系起来，既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作用，又要发挥农村对城市的促进作用，农业对工业的促进作用，以改变城乡二元结构为目的，实现城乡经济社会一体化，建立起在社会主义市场经济体制下的城乡平等、和谐协调的发展关系。

这条思路的重要特点，就是要把城乡的经济和社会发展放在一个统一的系统里，形成协调发展、良性互动的新型城乡关系。

而且统筹城乡经济社会发展是一个系统工程，也是一个历史进程，必须制定长远的发展规划，建立起完善的城乡发展的统筹体系。

改革开放前，我国城乡之间一直未能建立起一种良性的关系，导致城乡二元经济结构凝固化。

在传统的计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农业产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额的资金，农业的基础地位长期受到严重削弱：在城乡分割的二元制结构体制下，城乡之间要素不能自由流动，大量农业劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足。

而且由于实行农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民和农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡关系遭到了严重扭曲。

改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡联系虽然显著增强，但在计划经济体制之下形成的城乡分割的二元体制尚未根本解决。

外出农民这么大的一个群体，尽管他们中很多人已经在城市居住和生活了很多年，但仍然很难融入其中，这种局面必须改变。

1、从社会保障看，91%的城镇人口已纳入社会保障体系，而农村只有2%的人口纳入。

从社会保障费用的支出看，占全国人口70%左右的农民只占总数的11%，而占全国人口30%的城镇居民却占总数的80%。

在医疗保健方面，占人口30%的城市人口享有80%的卫生资源配置，而占总人口70%的农村人口只享有20%的卫生资源配置。

近几年，国家在医疗卫生保健方面的经费开支很大，其中85%用于城镇，而农村得到的经费不足15%。

在最低生活保障方面，全国大部分农村没有建立最低生活保障制度。

在养老保险方面，我国仅有7.8%的农村人口参加了保险。

所以必须改变“土地就是农民的保障”的片面认识，改革原来主要涉及城镇居民和国有单位的福利制度，扩大社会保障面，逐步建立农民与市民，各种所有制职工平等一致，覆盖全社会的包括养老保险、失业保险、医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障体系，改变过去把农民排除在社会保障体系之外的错误作法，为市场经济的顺利发展编织一张社会安全网。

2、城乡隔离的户籍管理制度，阻碍了农村剩余劳动力的转移，影响着农民收入的增长。

家庭承包制放开了农民手脚，使他们可以进城务工、经商，然而到了城里又要办暂住证、健康证、交治安保证金、就业管理费，有的还要办计划生育证、边境证。

上岗还要交押金，他们干最脏、最苦、最累、最危险的活，受歧视不说，还要在就业、上学、医疗、迁移、福利、社会保障等方面受到诸多限制。

改革开放以来，虽有改观，但总体上仍处于隔离状态。

应该把附加在户籍上的不合理的福利性成份全部剥离出去；除对大城市进行户籍管制外，应取消对中小城市的户籍管制，让农民自由选择户籍登记地，赋予农民自由迁徙的权利。

还可以取消农业人口与非农业人口的带有等级色彩的划分方法，按常住人口和暂住人口进行户籍登记。

但是，也应该看到：只有当进城务工的农民能够在城市找到工作并取得比较稳定的收入，户籍管理的放开才有自己的物质生产基础，否则大量缺乏稳定生活来源的无业游民在城市中聚集，一方面会大大增加维持城市治安的难度，另一方面他们面临巨大的社会压力，如果出现城市农民工向农村的巨量回流，又会影响农村的稳定。

三、“三农”问题的解决还需采取配套措施：为了大力发展中小企业，加速农村剩余劳动力的转移和促进“三农”问题的解决，我们除了要坚持和完善支持民间经济发展、启动民间投资等行之有效的政策外，还需要采取如下配套措施：1、进一步发展小城镇的问题。

2002年，我国城镇人口已达到5.02亿，其中小城镇占50%左右。

小城镇20多年的快速发展，对缓解我国历史上遗留下来的农业、农村和农民问题，发挥着重要作用。

无论大中城市具有多大的优势，都不可能取代小城镇的作用。

这是因为：发展小城镇的过程，就是农村逐步变为城镇，农民逐步变为市民的过程。

我国是传统的农业社会，要让农民富裕起来，就得把农民减少下去，不把相当数量的农民变为市民，全面建设小康社会和实现现代化，就是一句空话。

发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划、合理布局，使之尽快完善功能、聚集人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。

而且完整意义上的中国特色城镇化道路，应当是坚持大中小城市和小城镇协调发展，离开了大中小城市的辐射功能，小城镇就不可能独立地发挥改造农村经济社会的重任。

因此十六大报告指出：要逐步提高城镇化水平，走中国特色的城镇化道路。

2、党和政府在做出决策时，要把有利于农村剩余劳动力转移和增加就业作为最重要的指导方针。

世界各国政府在工业化过程中乃至在实现工业化以后，总是把减少失业作为自己决策的重要出发点。

日本在战后采取了一系列政策措施来增加就业。

比如，它在很长时间里限制大商场的开设，鼓励投资少，用人多的“阿信”式小商店和其他服务业的发展，取得了很好的效果。

中国作为一个人口众多的发展中国家，更应确立这一方针，鼓励兴办餐饮及商业、咨询、邻里服务等小型企业，凡是能用人的地方，应提倡多用人。

3、推进基层政府机构改革和农村税费改革，切实保障农民的收入和财产权利。

目前农民税费负担过重的实质，是农民在政治上当家作主和在经济上私有财产权利得不到切实保障。

因而某些党政机构和干部在不经纳税人及其代表同意的条件下以各种名目强征暴敛。

因此，减轻农民负担的主要出路在于：一方面要减少政府机构和公职人员的数量，降低农民负担；另一方面要彻底切断各级政府机构和部门以非法律手段收取农民收入的渠道。

没有这两项改革的协调推进，农村税费改革很难取得预期的效果`。

4、要逐步建立城乡衔接的社会福利保障机制，兑现农民的社会福利保障。

在农村建立与城市政策统一、形式有所不同的社会保障体系应提上议事日程，进城务工农民的社会保障问题也应抓紧加以解决。

现在，某些经济较发达地区已开始建立城乡衔接的福利保障制度，如浙江省已于2001年10月1日起正式实施《浙江省最低生活保障办法》，首次用法律形式将农民纳入最低生活保障制度的范围。

5、应统筹城乡公益事业的发展、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会保障。

国家财力不给农村与城市一样的公益事业发展的支持，政府不给农民提供与城镇居民同等的公共产品，势必扩大城乡差别，对农民不公。

统筹城乡公益事业的发展应该是多方面的，当前最重要的是农村义务教育和农村公共医疗卫生事业。

统筹城乡劳动就业，就是要改革城乡分割的劳动就业制度，发挥市场在城乡劳动就业中的作用，尽量扩大就业空间，使城乡劳动者自主择业、平等就业，既要积极引导农村劳动力向城市转移，又要鼓励城市劳动力到农村从事农业开发，扩大城市就业空间，形成城乡劳动力就业一体化。

在中国，农民是最大的一个群体，又是收入最低、最不稳定、生活水平最需要获得社会保障的人群。

可现在农民所谓的生活保障，就是那几亩承包地，而这些承包地，虽然对农民有一定的生活保障，但其收入性保障稳定性差、风险性大，现在农民因灾致贫现象时有发生，所以统筹城乡社会保障，加快建立农民的社会保障体系至关重要。

必须尽快建立适应农村人口的最低生活保障体系，国家在1999年颁发了《城市居民最低生活保障》，农民被排除在外。

实际上，最低生活保障是每一个公民应该享有的基本权利，因此要尽快改变这种局面，建立农民最低生活保障体系。

6、还应加大对农村的救济力度和对社会福利事业的支持。

我国自然灾害频繁，农村抗御灾害能力较弱，对农民的救济，直接保护着农民的生存权，必须完善救济体系，增加救济力度。

还应建立起以大病统筹为主的农村合作医疗制度，这是对农民的一种重要的社会保障。

总之，要消除城乡二元结构，形成一体化的发展格局，解决“三农”问题，就应体制创新、制度创新，完善这方面的法规体系，使这些领域的活动、行为有法制保障，这样才能顺乎民意、合乎发展规律，有序而进、依法而行。