深化国企改革指导意见

国有企业改革与公司治理结构 创新
引言 企业竞争力的决定要素
外部条件 ：公平竞争的市场秩序 政府与企业之间的关系 产权：动力机制 内部条件 企业治理结构：制衡机制 •正 企业管理：战略、财务、人力资源 式制 度 等管理 企业文化——非正式制度
•企业 •竞争力
制度决定行为。制度的重要性。
•一、为什么国有企业改革这么难？
国有企业改革缺乏理论上的支撑
• 理论难题：公有制与市场经济相结合 • 西方经济学： – 经济人假设下的个体主义 – 成本收益分析方法 – 私人产权与市场机制（看不见的手） – 私有制逻辑：“小河有水大河满”的逻辑 – 公有产权与市场失灵（“公地的悲剧”） – 但是，现有主流意识形态不支持私有化逻辑 • 政治经济学： – 社会人假设下的整体主义阶级利益分析方法 – 公有制与计划经济 – 公有制逻辑：“大河有水小河满”的逻辑 – 国有企业改革的底线：必须做大做强国有企业 • 现有理论在逻辑上的不一致性：在讨论公有制的存在性时运用整体主 义的分析方法，在讨论市场经济的效率时运用个体主义的分析方法
通过多级委托代理构建现代企业制度 A．通过政资分开实行政企分开 政府的资产所有权、行政管理权、宏观调控权分开 成立独立履行资产监管职能的国资委，追求国有资产的保值增值 B． 国有股的收益权与控股权分离 国资委：国有股的收益权 资产经营公司：国有股的控股权 C．所有权与控股权的分离 股份公司：产权主体多元化，产权关系明晰化 公司治理结构：股东会、董事会、监事会、经理人
• 再例如，解除国有企业负担过重面临的困境，背后原因是国有产权的 性质。以减负增效的改革为例。
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深化国企改革在许多重要的问题上难以达到共识
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现有理论在逻辑上的不一致性：在讨论公有制的存在性时运用整体主义的 分析方法，在讨论产权明晰化与市场经济的效率时运用个体主义的分析方法， 从而在讨论国有企业改革时存在巨大分歧
“国进民退”：正方：08年后对国企的重点支持导致了国进民退 反方：国有经济已经退无可退。 产权关系明晰化：正方：这是市场机制发挥作用的前提条件 反方：这是“私有化”的代名词，是一个陷阱。 国企并购重组：正方：有利于做强做大国企 反方：强化垄断，走回头路 国企高管限薪：正方：国企高管是组织任命的干部，理应限薪。 反方：限薪将导致激励机制缺少，必将限制企业活力 加强国企党的领导：正方：有利于保证国企的政治方向 反方：必将强化对国企的行政干预 民营资本入股央企：正方：有利于激活央企的经营机制 反方：可能导致国有资产流失及伤害公有制的主体地位。 导致公说公有理婆说婆有理的症结是指导国企改革的理论方式严重的分化与冲突
准确界定不同国有企业功能 ，破除各种形式的行政垄断。
•各地国有企业改革 •上海、深圳、重庆、安徽、无锡、山东等地已发布改革细则 ； •典型：上海市国资改革20条； • 广东国有企业改革条例；
社会主义市场经济理论与国有企业分类改革战略
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我国实行的是社会主义市场经济体制，它既不是排除商品货币关系的计划经济，也 不是放弃公有制主体地位的市场经济，而是在社会主义基本制度下规范下的市场经济。 坚持市场化改革下的社会主义制度属性，就不能选择私有化的改革道路，需要通过国 有资本在在公益性及有关国计民生行业中的主导地位来确立公有制的主体地位。同时， 我国的改革目标是要让市场机制在资源配置中起到决定性作用，这就必须解决国有产 权与市场经济的兼容性问题，而解决的思路就是要在积极发展民营经济的同时推进国 有企业的产权制度改革，把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场主体。 – 因此，既不能按照西方主流经济学的逻辑来改革国有企业，走全面非国有化的改 革道路，也不能按照传统政治经济学的逻辑来推行“国进民退”的战略，而应采 取“分类改革”战略。 – 如何分类：“抓大放下”战略的改革意义和局限性。 – 我发表在《经济研究》1995年第二期上的论文《国有企业股份制改造的理论思 考》就明确提出国有企业的分类改革战略。
三中全会后国有企业改革的新进展
三中全会强调：市场机制在资源配置中发挥“决定性作用”，实际上进一步确 立产权规则。下一阶段改革的中心：国有企业改革与要素市场的开放。 公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。 国有企业改革的重点：一是按照“混合所有制”模式进一步推进产权制度改革； 二是进一步完善国有资本管理体制和运营机制。 改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企 业改组为国有资本投资公司 ； 提高国有资本收益上缴公共财政比例，二０二０年提到百分之三十，更多用于保 障和改善民生。 建立职业经理人制度 ；试行员工持股制度。
混合所有制对国有企业改革的意义是什么
混合所有制的含义：国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、 相互融合的混合所有制是基本经济制度的重要实现形式。 支持混合所有制的正方观点： 混合所有制经济为盘活国有资产存量、促进国民经济快速增长找到 了有效途径；为政企分开创造了产权条件；为国有企业顺利转制提供了 有利的契机；发展混合所有制经济能推动国有、民营和外资之间的互利 合作；有利于把民营机制引进国有企业，完善国有企业的治理结构；有 利于培养国有企业的企业家等。 混合所有制的反方观点 非公经济与公有经济的合作存在诸多障碍，处于弱势的民营经济 总逃不脱配角和被利用的命运； 只要国有资本占主体，政企不分等国有企业的老毛病就解决不了。 混合的结果：不是国有侵吞民有资产，就是民营资本侵吞国有资本， 国有资产流失很难避免。
•国有产权制 度的增量改革
• 利润留成制度：增量收益权 • 承包制：经营权 •股份制：产权多元化 •有进有退：部分企业非国有 化
•市场化与产权明晰化的客观效果
二、国有企业分类改革的制度创新意义在哪里？
为什么“现代企业制度”难以取得预期的改革效果？
混合所有制 并非是一个新概念，在十四大就提出了 国有企业的股份制改造，提出 了产权多元化，提出来股份制或者混合所有制是公有制的具体实现形式。现代企 业产权制度与国有企业股份制改造
• 理论逻辑的不一致反映在国企改革逻辑的两难选 择
• 1.国有企业走向市场就必须政企分开，但政企完全分开， 国有制就不再存在。 • 2.国有企业走向市场就必须使所有权具有可转让性，但所 有权发生转让，国有制就消亡了
• 例如，经理人的选择所面临的困难。国资委曾在全球范围内招聘职业 经理人，结果效果并不理想，其背后原因还是政企不分问题。
国有企业分类改革战略下的混合所有制经济
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混合所有制经济不是一个新概念，上世纪90年代伴随着国有企业股份制改 造的推进，以产权多元化为主要特征的混合所有制就成为一个基本事实。目 前所提出的混合所有制经济的新的改革意义主要体现在国有企业分类改革战 略下的混合所有制改造。其新的改革意义主要体现在以下几个方面： 1，分类改革战略下的国有资产管理体制重构。 国资委从管资产为主向管资 本为主转型。其一，推动国有资监管机构职能的转变，解决政资不分、政企 不分的问题；其二，改革国有资本授权经营体制。新加坡淡马锡公司的借鉴 价值；其三，推动国有资本合理流动优化配置，推动国有资本向国计民生行 业的集中。 2，分类改革战略下的“混改”突破了传统的“进入壁垒”。处于自然垄断行 业中的国有企业股份制改造，“混改”让其他产权主体进入原来由国有资本 一统天下的领域。 3，分类改革战略下的央企“主辅分离”，采取分类式“混改”。其一，集团 公司与子公司的不同类型“混改”；其二，处于国计民生领域的主业进行国 有资本占控制地位的“混改”，处于一般性竞争领域的辅业进行产权多元化、 分散化的股份制改造，由市场决定产权结构。 4，分类改革战略下鼓励非公有资本、集体资本、外资参与国有企业混合所 有制改革。处于一般性竞争性领域的国有企业可以通过“混改”建立一个国 有资本退出机制。
现代企业制度试点中面临的难题
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A．国资委的角色定位
国有企业的所有权是否能全部集中到国资委？国资委是否要履行 社会目标？如何协调国资委与其他政府部门的关系？国资委的监管行
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为由谁来监督？
国有资产管理体制改革的新思路：中央与地方分级代表国家行使 出资人的角色；人权、财权与事权相统一的原则
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体制转轨的实质
• •经济体制改革的绩效 •制度与经济增长 •制度变迁：计划体制 市场体制 •资源配置方式：等级规则 产权规则 道德规则 • 等级规则约束下（软预算约束）导致的短缺 •改革的实质：资源配置权从政府转向微观主体 利益结构的调整
பைடு நூலகம்
市场经济的逻辑：产权明晰化是前提条件
产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种 用途进行选择的权利。 市场机制起作用的关键是产权关系要明晰化。 产权的功能：明确收益预期。经济活动的动力与激励机制。 不同的产权制度，资源配置的效率是不一样的。 案例一：人民公社的产权制度 案例二：家庭联产承包责任制 产权明晰化的含义：排他性、可分性、可转让性、保护的 有效性。

中央《指导意见》的分类改革原则
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《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》所提出 的国有企业分类改革方案。 通过对处于不同行业的国有企业界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分 类监管、分类定责、分类考核。具体来说，把国有企业分为公益类与商业类两大类。 公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市 场机制，提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式，具备条件的也 可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励 非国有企业参与经营。对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运 效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值 情况，考核中要引入社会评价。 商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运。主业处于关系国家安全、国民经济命 脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资 本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、 特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争 性业务，促进公共资源配置市场化；对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他 国有资本实行股权多元化；对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运 作、独立核算。主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公 司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资 本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。