案例一：小浪底水利枢纽工程施工合同管理的转折点

案例一：小浪底水利枢纽工程施工合同管理的转折点

小浪底水利工程是一个在工程技术和合同管理方面都具有挑战性的大型国际工程。在地质条件复杂的黄河干流上修建一座154M高的黏土心墙堆石坝，本身就是一个重大的技术难题。尤其是要在左岸单薄的山体上修建16条隧洞，其中3条导流洞（导流后改建为3条孔板泄洪洞），3条排砂洞，3条明流泻洪洞，4条引水发电洞，1条灌溉引水洞，它使小浪底工程的设计和施工技术成为国际水利工程建设罕见的复杂课题。

从工程的招标和施工合同管理方面讲，小浪底水利工程也是一项真正的大型国际工程。1995年5月，外国承包商在导流洞（是第二标范围）施工时遇到了数次塌方，便擅自停工。在咨询工程师的反复催促之下，直至1995年12月，3条导流洞的施工仍处于半停工状态，施工形象进度较原合同计划工期拖后达11个月，使计划中1997年10月底实现主河道截流即将落空。如果截流拖期，不仅给我国造成政治和经济损失，还将引起承包大坝（系第一标）和发电厂（系第三标）的外国承包商的连环索赔，会引起不可收拾的局面。在这一关键时刻，小浪底工程管理局在上级领导的支持下解决了三个关键性的问题，为工程的按期截流和顺利施工打下了基础。

第一，在施工进度严重托期的情况下，由谁来督促承包商履约？

小浪底工程是按照FIDIC合同条款进行施工管理的。因此，一切合同实施过程的问题，应由咨询工程师（施工监理）——小浪底工程建设咨询公司来主持处理。但是，二标承包联营体的牵头企业——德国旭普林公司（ZUBLIN A。G）绕过咨询工程师而直接同业主单位——小浪底建设管理局的领导接触，进行“高层会谈”，讨论工期延误任何处理的问题，并籍此机会向业主提出高额补偿，而且不保证按合同规定的截流日期（1997年10月31日）实施截流。这样的高层会谈反复10次，不能达成协议，竟使承包商感到有求于他。这显然是不符合FIDIC合同条约的规定，势必使工期延误更趋严重。水利部领导派专家组同业主及监理单位的领导充分协商以后，决定停止高层会谈，而由咨询工程师按合同条款的规定直接处理这一合同问题。这样，才把了施工合同管理工作纳入正常轨道，使二标承包商处于承担合同责任的严峻压力之下。

第二，对严重拖期的二标承包联营体，采取什么措施？

导流洞施工进度的严重延误，重要是承包商的责任。隧洞施工中发生塌方，在土建工程中是经常发生的现象，应由承包商自动与咨询工程师磋商，采取克服措施，力争实现合同规定的截流日期，承包商绝对没有权暂停施工，更不能因此要挟业主。事实上，二标牵头承包公司进场施工设备的数量和时间远远没有达到合同规定的要求。因此，工期延误的责任在承包商方。

对“劳务分包合同”为首二标承包商的严重拖期如何处理，讨论中产生了不同的意见。有的专家认为，二标承包商没有能力实现按期截流，多次谈判又达不成协议，应按FIDIC合同条款63。1条“承包商违约”处理，由咨询工程师决定终止二标合同，由中国的施工单位取代，靠我国自己的水电施工队伍，实现按合同规定日期截流。第二种意见是：以旭普林为首的二标承包商已进场]相当数量的设备，可向他提供一定数额的赶工费，促其迅速增加设备，加快施工进度，仍靠他实现合同规定的日期截流。第三种意见是：终止合同的风险太大，会导致合同纠纷，影响加速施工及按期截流；应强调其合同责任，要求他按合同规定实现截流，并建议他引进中国的施工力量，进行施工分包，以确保实现按计划截流。

经过反复研究，决定按第三种意见办理，由咨询工程师正式致函承包商，要求其采取施工分包，加速施工极度，实现按计划日期截流。旭普林公司最终屈服于合同压力，不得不采纳咨询工程师的意见和决定。

第三，如何加强施工力量，保证按计划日期截流

实践已证明，旭普林公司靠自己的能力无法组成强有力的赶工队伍，势必要引进中国成建的水利水电施工队伍，加强施工管理，才能把已延误了的11个月的工期抢回来，实现按计划日期截流。经过艰难而紧张的谈判，旭普林公司在1996年2月8日同中国水电一局，三局，四局，十四局（简写为OTFF一方）签定了“劳务分包合同”。

应该说，这项劳务分包使旭普林公司具备了加速施工的实力，也使业主对按期截流有了依靠，对合同双方都是有利的，但是，在“劳务分包合同”正式签字后不久，旭普林公司特别致函咨询工程师及业主，强烈要求咨询工程师承认1996年2月8日签订的“劳务分包合同”为“指定分包商”性质。紧接着，在1996年2月21日，加拿大国际工程管理公司（CIPM）的专家亦来函强调：这个分包应属于”为“指定分包商”。二标承包商和加拿大咨询专家提出这一要求，在中方领导人员中引起了分歧与争论，不少的人坚持认为：应该承认“指定分包商”。

这里有一个责任的问题。旭普林公司既然已经在与OTFF的“劳务分包合同”上签了字，为什么又提出是“指定分包商”呢？这说明，他对“劳务分包”是否能实现按计划日期截流没有信心。因为按照合同责任，如果是“劳务分包“，不能按期截流的责任完全在总承包商——旭普林公司的肩上；如果是”指定分包商“，不能截流的责任自然推到咨询工程师和业主”指定的“分包商肩上，及责任在业主方面。与此同时，由于小浪底工程合同”专用条款“中没有采用”指定分包商的具体规定，业主一方“强迫”承包商接受指定的分包商，则属于业主的违约。因此，很明显，咨询工程师和业主不应该同意OTFF是“指定分包商”的提法；轻率地同意为“指定分包商”，会使业主陷入尴尬的合同责任中去。基于这一分析，专家组坚持不能承认为“指定分包商”，并明确指出：旭普林公司想把他已签了字的“劳务分包”改为“指定分包”，是没有道理的。

事实已经证明：成建制地引进中国的施工机构进行劳务分包，是外国承包商应该采用的一种正确的做法，他保证了小浪底工程的按期截流成功。中国水利水电施工队伍介入导流洞施工以后，很快地显示出他们的顽强拼搏精神，使大量延误了的工期逐步的迅速抢回。旭普林公司从这里受到了启发，尝到了甜头。次后，他又主动地把隧洞群的进口段施工分包给水电十一局，把出口段分包给了水电七局。事实证明，如果不采取成建制分包的措施加强施工力量，小浪底工程不可能实现按期截流。

以上三个问题的正确处理，理顺了小浪底工程的合同实施，保证了按期截流。整个工程在水利部关心和领导下，施工进展顺利，工程质量良好，管理工作达到了国际的水平。

通过小浪底工程合同管理的实践，我们可以得到国内大型工程进行国际性招标施工的以下两点启迪：

第一，要充分发挥国内施工力量的作用。在水利水电工程和其他大型基础设施的建设中，中国已具备了相当雄厚的施工力量，拥有大量的施工设备。在国内今后的国际性工程的招标中，应充分依靠国内的施工力量，不应该规定只要有外国的承包商才能充当承包联营体

的牵头公司，中国的承包商只能担任配角。事实上，不少的中国承包公司已经具备了担任总承包商的技术和组织能力。

第二，要充分发挥国内施工监理的作用。到目前为止，国内已建了许多国际性招标承包施工的大型工程，如水坝，水电站，高速公路等等；中国的许多对外承包工程公司，早已打入国际市场，积累了相当丰富的施工监理经验，具备了担任施工监理的能力。在许多大型工程的施工中，我国的技术管理人员能够独立地做好施工监理工作。