检察机关提起环境公益诉讼研究

检察机关提起环境公益诉讼研究

刘经

【摘要】我国的环境污染越来越严重，生态环境不断恶化，公民对生存环境提出了更高的要求，这都迫切的要求建立健全我国的环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度在保护环境方面是一项重要的司法救济制度，而我国现行法律缺少相关明确的程序性立法。且环境公益诉讼的诉讼请求与诉讼成本相比往往微不足道，迫切要求有适当的国家机构代为提起环境公益诉讼，检察机关的职能特点决定其是提起环境公益诉讼的适格原告。在中国构建环境公益诉讼制度，有赖于诉讼理论的改革，司法资源的整合，程序制度的构建，本文就环境公益诉讼提出立法设想，希望能有益于中国的环境公益诉讼的开展，更好的保护环境公共利益。

【关键词】检察机关环境公益诉讼制度构建

一、环境公益诉讼概述

环境公益诉讼（Public Interest Environmental Litigation）作为学界的热点问题，受到各国政府的重视，2005年11月23日，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，明确提出发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。

（一）环境公益诉讼的一般含义

我国多数学者认为，环境公益诉讼的定义是：特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，为了保护环境公共利益，对侵犯国家利益、社会利益或者不特定的多数人的利益的危害环境的行为，可以向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。

也有学者认为：环境公益诉讼是环保组织为了保护公共环境利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼，即属环境公益诉讼。①

还有学者认为，“环境公益诉讼就是原告并非出于自身利益受到侵害，而是以环境的社会公益可能受到侵害为目的，以环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用行为或者宣布行政许可无效的诉讼。”②笔者认为，环境公益诉讼作为一种新型的权益救济方式，是个人、组织或者相应的国家机构作为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的危害环境公共利益的行为为对象，以制止损害环境公共利益行为并追究环境加害人以法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。

（二）环境公益诉讼的基本类型

根据提起环境公益诉讼的主体身份不同，可以分为普通环境公益诉讼和环境公诉。

普通环境公益诉讼又可分为环境民事公益诉讼和环境①别涛：《中国的环境公益诉讼及其立法设想》，载别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第1页。

②汪劲：《中国的环境公益诉讼：何时才能浮出水面？》，载别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社2007

行政公益诉讼。

环境民事公益诉讼是公民、法人或者其他社会组织，出于保护环境公益的目的，针对损害环境公共利益的行为，向法院主张民事性质的司法救济。

环境行政公益诉讼是公民、法人或者其他社会组织，认为行政机关的行政行为（如对污染企业不处理的行政不作为以及影响环境的建设项目的审批行为等）危害环境公共利益，向法院主张司法审查。

环境公诉是环境公益诉讼的新发展，指检察机关以制止和保护环境公共利益为目的，直接作为诉讼原告，独立的向法院就环境民事及行政公益提起诉讼。

（三）环境公益诉讼的特征

环境公益诉讼有以下四个特征：

1、环境公益诉讼的提起者包括公民、企事业单位和社会团体以及特定国家机关。提起环境公益诉讼的社会成员，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。

2、环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为对环境公共利益构成损害，而环境行政控制无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的不当行政行为，也可以作为环境公益诉讼的对象。

3、环境公益诉讼的功能具有明显的预防性，同时兼具补救性。预防性是指环境公益的侵害不需要现实地发生，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。补救性是对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。

4、环境公益诉讼的最终目的是维护环境公共利益。

二、我国关于环境公益诉讼的法律依据及其缺陷

（一）法律依据

从我国目前现行的立法体系看，环境公益诉讼的法律依据可以说是较为明确清晰的。宪法规定，国家应当建立各项制度，通过各种途径实现保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害的目标。宪法的规定为构建环境公益诉讼制度奠定了坚实的法律基础。环境保护法规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这条规定为公民以提起环境公益诉讼的形式行使控告权利提供了空间。刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼，这又为刑事环境公益诉讼提供了直接的依据。此外，我国《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。以上规定对机关、社会团体、企事业单位提起公益诉讼提供了法律依

据。

（二）立法缺陷

从立法渊源上看，关于环境公共利益保护的立法位阶，从宪法、环境基本法到国务院的行政法规都有相应的的立法规定，然而分析环境公共权益的立法内容可以看出，这些关于环境公共利益的相关法律规定仅是停留在实体方面，而在程序法中却没有具体的实施程序，缺乏操作性。

我国的程序法中，除了刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。①《民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件是:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这样，公民、法人和其他组织只有因自己的权利受到直接侵犯或者与其他人发生权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性。

我国的宪法、环境保护法等相关法律均未规定公民如何行使环境权，相反环境保护法等相关法律规定只有直接受到环境污染损害的人才有权获得赔偿，这就限制了间接受到环

①万鄂湘提案《建立环境公益诉讼制度保障受害者权益》，网络下载。

境损害的人获得赔偿的实体权利。国务院发布的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。

另外，环境公益诉讼中的举证责任倒臵应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于弱势地位，不易收集证据。

实践中，缺乏程序设臵的实体权益是无法用司法救济程序予以实现的，导致环境公共利益仅限于在行政措施层面上，难以得到真正的法律保障与救济。无救济的权利并非真正意义的权利，要使环境公共利益受到保障与实现，设臵相应的环境公益诉讼制度是必要的。“司法实践中，人民法院审理公益诉讼案件既缺乏程序法的规定，也缺乏实体法的依据，故很难受理公益诉讼案件。”①笔者认为，我国目前的法律法规中，尚没有对损害环境公共利益的行为进行责任追究的规定，没有责任追究制度约束的污染企业就会没有罪恶感的肆意污染。造成这种局面有很多原因，比如，多家企业都在偷排，如何确定是其中哪一家造成的损害环境公共利益的污染呢？怎样证明存在损害？如果不解决这些实际问题，环境污染很难得到有效遏制。建立环境公益诉讼制度至少能够警示：谁污染环境谁就必须承担责任。

①万鄂湘提案《建立环境公益诉讼制度保障受害者权益》，网络下载。

三、国外环境公益诉讼对我国的启示

美国是当今世界上公益诉讼制度最完备的国家，其环境公益诉讼无论是在立法还是司法实践方面均有很大影响力。20世纪70年代以来，美国通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的环境公益诉讼的诉讼主体资格。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权，执行其法定义务的环保局长提起行政诉讼。进而，从程序法上为公益诉讼设立了诉权的程序性基础，与具体环境法中的相关程序性规定相结合，共同构成美国一套较为完整的环境公益诉讼制度。

日本的环境公益诉讼所指的主要是环境行政公益诉讼，这种诉讼的出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，是在统一的民事诉讼法及行政诉讼法中分别对公益诉讼制度加以规定，环境公益诉讼适用公益诉讼的统一规定，没有就环境公益诉讼单独立法。

欧洲很多国家也有相关规定，例如，法国最具特色和最有影响的环境公益诉讼制度是越权之诉，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉。意大利有一种叫做团体诉讼的制度，它是被用来保障那些超个人的利益，或者能

够达到范围很广的利益的一种特殊制度。

四、构建检察机关环境公益诉讼制度

（一）建立我国环境公益诉讼的构想

从实体法上，修改环境保护法，确立“公共环境权”，赋予一切公民、法人和其他社会组织有权对损害公共环境权的环境污染损害人提起环境公益诉讼。其次，在程序法上，修订相关法律，在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼的程序，赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，并对环境公益诉讼的启动主体、适用范围、诉讼程序，处罚作出明确的规定。最后，在环境公益诉讼起诉主体方面，检察机关应当被赋予提起民事环境公益诉讼的职权，同时，一切公民、法人或者其他社会组织均可成为原告有权提起民事环境公益诉讼。

意大利学者莫诺卡〃佩莱蒂认为，司法长官或检察官可能在环境公益诉讼中起不到什么作用，为保护环境，他倾向于创立对环境侵害行为或者存在环境侵害可能行的行为有权力做出禁止性决定的专门机构，由国家强制力保障禁止性决定的实施，同时，这些机构有权提起环境损害赔偿的诉讼。

①在我国，已经设立了专门负责环境资源监督管理的环境行政机构，但是，如果设立“专门机构”却忽略了司法机关，而仅仅是指专门的行政机构的话，显然不利于环境正义的保护，当行政机关怠于行使或滥用管理职权以及立法关于环境

权利保护处于的真空状态时，受损权益怎如何救济？这显然离不开司法监督，代表国家维护社会公共利益的检察机关代表国家提起环境公益诉讼，不仅符合检察机关的职权要求，同时，也有利于维护国家和社会公众的环境公益。

（三）检察机关提起环境公益诉讼程序设计

1、环境公益诉讼的前臵程序

以环境公益诉讼是否应当先经过有关机关审查为标准，可分为直接起诉的和前臵审查起诉的两种环境公益诉讼模式。直接起诉的环境公益诉讼模式，顾名思义，不多赘言。前臵审查模式要求公民在提起环境公益诉讼之前应当先通知主管该项公益事务的国家管理机关，主管机关在收到通知后必须在法定期限内对所诉事项做出决定，主管机关不作为、不答复后，方可提出环境的公益诉讼。前臵程序虽然在适用过程中给原告行使诉权带来不便，但在督促行政机关履行职责、节省成本支出方面有其优势。在我国，环境公益问题基本都涉及到国家的环境管理机关行政执法不力或执法不当等方面的问题，应当在环境实体法中对此做出具体的前臵程序规定，更好地监督促使环境行政主管机关积极履行监管职责，切实保障环境公共利益。环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门对处于持续状态的污染环境、破坏生态的行为未依法行使监管职责，或者直接受到环境侵害行为损害的个人或者组织确实没有能力提起诉讼的，人民检察院可以向其调查认定的侵害环境公益行为人

发出检察建议书，要求停止环境侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状；也可以向环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门发出检察建议书，建议其依法履行查处职责。

2、检察建议书

人民检察院应当在其发出的检察建议书中，写明其调查发现的污染环境或破坏生态行为的事实，提供有关证据，能够证明环境污染与损害结果之间存在因果关系，明确要求侵害环境公益行为人停止侵害行为，并表明其诉讼意图。

3、环境民事诉讼

侵害环境公益行为人收到检察建议书后超过60日未停止侵害环境公益行为的，发出检察建议书的人民检察院可以向同级人民法院提起环境民事诉讼，请求人民法院责令侵害环境公益行为人停止侵害，排除危害，赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。

4、环境行政诉讼

环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门，收到检察建议书后超过60日未实施积极的监管查处行为的，发出检察建议书的人民检察院可以向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院责令其依法履行查处职责。

结语

和谐社会是民主法治、公平正义、安定有序、人与自然和谐相处的良性互动的社会状态，要实现社会的公正与和

谐，积极探索检察机关提起环境公益诉讼制度，不仅可以保护受到环境损害的受害人的利益，也可以维护社会环境公共利益，同时促对社会和谐稳定也具有积极而长远的意义。可喜的是，近年来的司法实践中，我国检察机关正逐步摸索环境公益诉讼。如山东省乐陵市检察机关就对范某非法炼油污染环境提起了民事诉讼。四川省阆中市检察机关对群发骨粉厂侵害环境一案提起了民事诉讼。然而，检察机关进行环境民事公益诉讼的摸索还没有充足的法律依据，进行环境行政公益诉讼更是一片空白，这些问题都困扰环境公益诉讼的展开。任何权利和利益的实现与保障在法治国家的最后防线必然是司法救济，通过诉讼程序实现实体权利正义。因此，我国目前应从程序角度上进行环境公益保护的相关立法，赋予特定国家机构——检察机关提起环境公益诉讼的明确具体可操作的环境公益诉讼权，实现对受损环境生态的司法救济，最大限度的保护环境公共利益。