西方国家大部制的特征及其启示

西方国家大部制的特征及其启示

作者：王晓一

来源：《管理观察》2010年第04期

摘要:大部制已成为我国政府机构改革的必然选择,建构问责制政府需要进行大部制改革,大部制改革是提高行政效率、降低行政成本的必然要求、是对政府职能清晰化、平衡性要求的一种回应。

关键词:西方国家大部制政府机构改革政府职能

大部制最早在英国实行,而后在美国、日本、新西兰、澳大利亚、韩国等国家相继推行。西方国家大部制改革是在经济全球化的冲击、国内政治压力增大、政府机构弊端不断显现等背景下进行的。目前,我国政府职能没有得到根本转变、机构设置职能交叉、政府行政陷入困境。在这种现实背景下,分析研究西方国家大部制改革特点并予以借鉴,为实现我国政府机构改革的目标大有裨益。

一、西方国家大部制的特征

(一)存在“独大”部门——超级大部

大部制改革是以转变政府职能,优化政府结构,避免政府职能交叉,实现为民服务为最终目的,西方国家大部制改革的成效首先表现在其中央政府核心机构(Central Capacity)(内阁)数量较少(见表1),结构稳定。但是在各国的内阁设置上,并不是每个部门对应单一职能,权力简单的平均分配,相反,有些国家根据本国情况形成了独大的超级部(giantdepartment)。“超级部”,意指扩大该部管辖的业务范围,将多种内容和有联系的事务交这样的“超级部”管理。如英国的大文化部,在英国,无论是图书出版、电视电影、文化遗产、录音录像,还是体育、娱乐,都是由大文化部统管,甚至建筑、工艺、服装设计等看似离文化较远的方面也被包括其中。在美国,政府机构改革之后也形成了几个名副其实的“超级大部”。

(二)职能“卸载”与转变,独立机构辅助大部

大部制的前提是“小政府”或“有限政府”。大部门制的有效运转的基本前提是实现政府职能的根本转变,使政府的角色定位由直接管理者转到制定政策、服务社会和监督市场上来。西方国家在大部制改革一开始就对政府职能定位作了明确的限定,把转变政府职能作为大部制改革的重点内容,在改革的过程当中也的确做到了政府职能的“卸载”,达到了有效转变政府职能的目标。“卸载”意味着政府职能的退却,把相关职责退还给市场和社会。

(三)机构“分群”,大量执行机构设立

“分群”是指政府把某些职能保留在公共部门,但脱离部长的管辖和责任范围。西方国家行政机构中的部门尤其是“超级部”,权力范围比较宽,对于具有分群条件的政府职能机构进行“分群”显然能提高行政效率,只是存在如何做到“大”和“分”的有机统一的问题。

1988年,英国政府开始推行“改进政府管理:下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离,主要形式是在部门内部设立独立的执行机构,履行政策执行和服务提供职能。与具有另立门户性质的“分群”不同,“执行机构”属于部门内部单位,依然处于部长的管辖和责任范围之内。执行机构仍然是主管部门的一个机构,其人员仍然属于政府公务员的一部分,其负责人仍然由主管部门的部长任命。执行机构的设立是由主管部门的部长提出,经过内阁办公室和财政部审核批准,形成正式文件,清晰界定部门与执行机构的权力和义务、职责、财政预算,并授权执行机构负责人选择人员和重新组织内部自主支配财政资源的权力、机构设置的权力。因而,执行机构在其职权范围内,在与主管部门签订的合约框架之内,具有很大的自主权,主管部门各司局一般不能干预。有些重要执行机构可以就其职权范围的事项直接接受议会的咨询。

(四)政府权力纵弱横强

西方国家的大部制改革实现了上下级部门从隶属关系到契约关系的转变;控制机制从投入、过程控制到结果控制的转变;权力从集中向分权制度化的转变,职能范围从部门细分向综合管理的转变。这样的转变使西方国家政府的纵向权力减弱,而横向能力增强。从纵向来看,西方机构组建的主要目的并不是强化对社会的管制,不是深化对社会的深度干预,恰恰相反,这些大部门存在的主要目的是整合政府资源,加强政府在提供社会服务、制定相关政策、进行宏观调控等方面的功能,政府放权于地方,让权于社会,采用宏观、横向、间接的管理方式进行行政管理,让全社会各行业在各自范围内自己管理、处理自己的事务并实现自我发展,对于各行政部门的具体工作政府并不直接插手或指挥,这就削弱了政府直接干预下属行政机构的职能。

二、我国大部制改革的选择——基于我国国情的借鉴

基于我国大部制改革的特殊背景,结合西方国家大部制改革的实践经验,作者认为现阶段我国的大部制改革至少要关注如下事项:

(一)大部制改革必须以职能转变为核心

大部制改革的核心问题是转变政府职能,大部制改革的过程其实就是政府职能重新定位的过程。过去的政府是“大政府”,是“全能者”,对社会的管理可谓是“无所不包”、“无所不为”,大部制改革就是要变“全能型政府”为“有限性政府”、“服务型政府”,使政府成为社会公共产品和公共服务的供应者,成为决策的制定者,而非事无巨细的“管理者”和“执行人”。优化政府结构,提高行政效能是我国大部制改革的目标之一。但是,如果大部门体制在我国建立以后,政府依旧是充当“划桨者”角色,事事都要管,那就肯定忙不过来,其结果将是不但减不了人员和编制,反而又会促使机构再度膨胀,再度陷入政府机构改革的怪圈之中。

(二)决策与执行的适度分离及权力的非集中化

从西方国家政府机构改革的趋势来看,都存在着强化政府综合机构的特点,充分发挥大部门的优势,并实现决策与执行职能的分离。①决策与执行的分离成为西方国家大部制改革的一条重要经验。在政府决策与执行适度分离的问题上,英、美、日等西方国家建立执行性机构的做法对我国有一定的参考价值。英法两国的行政部门在国家政治生活中具有相对较多的行政自主权,这为推行大部制创造了条件②。从理论上讲,行政机构的设置应当与组织功能的分工相匹配。

(三)机构设置的灵活性与公共服务市场化

在大部制改革过程中,行政机构的设置要处理好稳定性与灵活性的关系。现在政府正由管制政府走向治理政府,在治理时代,要求政府组织机构要保持机构设置的适应性和灵活性,要处理好政府常设机构与临时性机构之间的关系。实行大部门体制,要明确临时机构的任务,明确其设立的标准和程序,要设置执行特别任务、协调部际工作的机构,设立决策咨询机构,完善相关程序,形成有效机制,以法对临时机构进行有效管理,对事权进行合理划分,使整个政府组织成为一个统一高效,灵活运转的体系。

在大部制改革的过程中,公共服务的市场化、社会化改革也必须同时进行。为了提高政府供给公共服务的能力,一方面要推行公共服务的市场化和社会化,同时还要综合利用政府权威制度、社会治理机制和市场交换制度的功能优势,这两个方面不仅是提高行政民主层次、提高我国民主实现程度的重要手段,还是实现政府机构精简、减少行政支出以及提高政府掌舵能力的重要途径。

(四)大部制改革需要其它配套改革与之相适应

如何使大部制改革避免再次陷入“精简——膨胀——再精简”的政府机构改革怪圈,是大部制改革取得成功的关键问题之一。大部制改革是一项系统工程,作为行政管理体制改革的关键环节,大部制改革不但涉及到复杂的利益关系,也涉及到权力关系的调整和组合,坚持整体配套改革,使各方面改革相互协调和彼此促进,是大部制改革成功的必然选择。

1.要积极推进政治体制改革。大部制改革实际上是对政治权力结构的再造和重组,它从一定程度上实现了对行政决策权、执行权和监督权的合理划分并使之相对分离。

2.要统筹政府机构改革、事业单位改革和社会组织改革,充分发挥政府、事业单位、社会组织在公共治理过程中的积极作用。

3.要改革政府的执行机制。从某种程度上讲,是否实现了决策权、执行权、监督权的相互制约和相互协调是大部制改革成功与否的重要标准。所以说大部制改革重点之一在于执行机制的改革,使决策职能与执行职能适度分离,组建执行机构,形成高效的执行机制。政府主管部门的职能要有所转变,把制定统一的公共服务政策、实施公平监管作为其工作的重点,不再或较少涉及