中国对外贸易的发展体制改革与政策设计

中国的外贸体制改革综述

刘明兴马晓野

内容提要：我们认为经济体制改革和外经贸体制的改革中的目标转向、计划改革、放开经营、兴办特区、开展加工贸易、吸引外资、融资体制、税制改革、外汇体制的以及公司经营财务改革等都在不同时期以不同的程度影响了对外贸易的发展。本文全面回顾了中国外经贸体制与政策的改革发展过程，并提纲携领地总结出其内在的理论逻辑。

关键词：对外贸易体制改革外经贸政策

中国的外经贸改革因受到出口创汇的经济目标制约，改革的步伐有时要迟于整个经济体制改革。但经济对外开放的总体思路又将外经贸体制推到了市场与计划经济体制矛盾冲突的第一线，而改革的对象是原计划经济体制和国有外贸企业。为了便于描述，下文将外经贸改革分为宏观与微观两个层面加以叙述。宏观部分主要涉及外经贸总体政策环境的变化，微观部分主要涉及外经贸企业内部管理经营机制的演变。同时，体制外的改革和竞争因素则是目前已占中国出口半壁江山的三资企业和“三来一补”加工贸易。另外需要加以说明的是，改革之初外经贸系统的改革受到各方面的制约不可能单独突破。因此，从“块块”入手试办经济特区，给福建，广东两省特殊优惠待遇以提供宽松的小环境，实际上是以开放为突破口促进了外贸体制的改革。

一、宏观改革

我们选择以改革的阶段性目标为背景，重点介绍政策手段的实施与修改过程，以帮助理解政策和体制变动的作用。外经贸改革的初期目标是要在保持计划体制基本不变的情况下，通过健全对外经贸的行政管理体制，一方面继续保持国内经济相对独立于世界经济，另一方面利用国际市场资源解决国内经济发展的瓶颈。当时的要求是：利用国内外两个市场，两种资源，学会两套本领。“奖出限入”增加外汇收入以支付技术设备的进口是这一时期贸易政策的重要特点。第二阶段的改革是在1984年开始的城市经济体制改革背景下

实施的，政策目标是在确保外汇收入的前提下逐步下放计划权力。最后，通过80年代末90年代初计划指标和创汇指标的承包过渡，实现了对外贸易宏观调控方式的转轨，宏观政策手段由向创汇倾斜转为向创造公平的市场环境倾斜。

（一）计划的作用在进出口管理中淡出

改革初期，中国首先重建了外贸的行政管理体系和执法体系，改变了计划统领一切、替代行政管理的状况，为经济改革创造了初步条件1。减弱国家计划的作用是从两方面展开的，

1，在计划任务方面，随着外贸经营权的放松，将外贸出口任务分散到各省和中心城市。改变了外贸专业总公司承担全部出口计划任务的情况2。下达的进出口计划中扩大了指导性计划，缩小了指令性计划。

2，在出口计划中，出口总额指标为指导性，计划列名管理的主要商品出口指标为指令性，其余商品由企业自行经营。在进口方面，除了中央负责外汇支出的一些大宗商品，大型成套设备和技术引进项目及政府间协定贸易安排的指令性计划由指定公司进口外，不再下达分商品的进口计划。

到1992年，外贸计划已无指令性指标。1994年正式取消了进出口贸易的指令性计划，实行指导性计划，由市场自行调节。经过外贸行政管理和计划管理并行、计划任务分散化、指导性计划逐步取代指令性计划的渐进式改革，中国的外贸体制完成了从计划到市场的转变，改革一方面对计划体制的改革促进了进出口的增长，另一方面又对于与原计划体制配套的管理体制造成了冲击。

（二）下放权利，打破垄断，部分放开经营权

中国对外贸商品、外汇、经营权曾有多种限制。外贸部直属的进出口公司按不同的商品范围分工垄断了全部进出口业务。各省的外贸部门只是总公司的分支派出机构。这一垄断的格局有利于最大限度的从进口中获利，不利于压缩出口成本，不利于调动生产部门的积极性，改革势在必行。

1，在外经贸经营管理体制改革方面，为了顺应出口产品结构的升级，先逐步地给机械行业的生产企业直接参与国际贸易的机会。后又随着国有企业改革的推进，逐步给机械工业企业外贸自主权。允许这些企业在国家计划指导下直接出口产品，参加国际市场的竞争，对出口盈亏担负经济责任。后来，各省成立外贸总公司，并将原中央外贸总公司在各省的分公司独立出来，给予全部外贸经营权。

2，与放开经营相配套的改革是，1984年1月，外经贸部明确规定了28类限制进口的商

1 改革初期的配套政策手段有：一，打破专业对外贸易部门的中介垄断运作方式，让部分生产企业直接从事国际经济活动，并且不受所有制限制让私营企业也参与加工贸易；二，在进出口方面，用进出口行政管理体制逐步替代计划管理；三，恢复征收关税，在抑制进口的高关税没有降低之前，提供单独的减免税优惠；四，实行外汇内部结算办法（1981-1984），在外汇管制的情况下开辟了专用外汇市场；五，在税收方面对外资提供优惠，以补偿市场功能不健全导致的额外成本支出。

2 为了与国内市场化改革的进程相适应，自1988年起，外经贸部不再编制、下达外贸收购计划和调拨计划。

品。允许一批机构无须经过经贸部就可进口非限制类商品，这些被授权机构包括经贸部所属外贸公司和分公司，其他部门所属的外贸公司，省政府经营的外贸公司。

3，在外贸出口管理方面将出口商品的经营权分为三类：一类为垄断经营商品，二类是政府倾向于适度干预竞争或受被动配额限制的商品，其余的是三类商品。这三类商品分别由中央，外贸专业总公司和地方分别协调管理，经过对商品经营权下放的改革，第三类放开经营商品出口有了长足的发展。需要出口许可证的出口产品数量到1999年降至59种3。

4，外汇使用方面，广东、福建两省在开放之初作为灵活对外开放政策的一部分可将出口收汇全部自行留用。从1984年1月起，多数省份也有权保留一定比例的外汇收入；1985年1月起，允许企业自己决定使用50％的留成外汇。由于有自主使用留成外汇的权利，企业开始从完成指令性创汇计划指标的单纯经营目标中摆脱了出来。在地方承担较前更多补贴和出口任务的同时，中央政府也给承包各方以保留外汇额度并进行交易的权利4。

另外，八十年代开始外经贸政策方面重大的政策调整之一是将三来一补的外贸业务扩大到各种类型的企业，鼓励设立三资企业并容许其进行自营产品出口和自用料、件和设备进口。从制度创新方面看，三来一补的加工贸易开始只是一种贸易方式，但由于对内执行的贸易合同对象可以是国营企业、集体企业、乡镇企业甚至是个体企业或个人，其制度上的创新程度大大超前于当时的国内整体经济改革。三来一补贸易与吸引外资政策的结合，发挥了中国劳动力资源丰富的优势，改善了资金短缺无法发挥劳动力优势的瓶颈效应，而且能节省学习成本，避开中国开拓国际市场能力不足带来的经营风险。

（三）双重汇率与关税减免政策相结合支持贸易的发展

选择性的双重汇率，高关税，及大量的关税减免等极具中国特色的不规范做法是改革转轨时期中国调节贸易的特殊政策手段。在80年代初，中国人民币对美元汇率维持较高的兑换率，而内部折换率相对较低5。较高的内部结算汇率提高了进口成本，实际上抑制了进口，进口由盈变亏。这对当时的中国经济的发展是不利的，因为从1949年到1996年中国生产资料一直占进口总额80%左右。而在整个80年代，中国经济的发展速度在很大程度上取决于生产所需原材料的进口能力6。较低的兑换率可鼓励出口，出口由亏变盈，实际上是一种汇率补贴。

在1980年，国务院七个部委联名要求恢复中国在“关税及贸易总协定”中的地位。为了应对未来谈判的需要，在八十年代初修改关税税则时，专门在协调各方利益订出的税率基础上再提高了10到15个百分点，后来为了防止贸易逆差又增设了进口调节税。较高的法定关税加上较高的内部结算汇率对贸易，特别是进口的发展是不利的。中国名义进口关税

3 中国政府在九十年代末将历来由外贸公司垄断的纺织品配额的15％直接分配给了生产企业，1999年这个比例则进一步上调至20％。

4 即完成承包指标以内的外汇收入按不同的分成比例大部分上交国家，超过承包指标的外汇收入按

20/80的比例，大部分留给地方，百分之二十部份上缴中央。出口机电产品的外汇收入全部留用，不上缴。

5 1981年－1984年期间，实行贸易外汇内部结算办法。官方牌价为1.4元人民币/1美元，而内部结算汇率是2.8元人民币/1美元。

6 以1981年为例，全年进口的商品中，农业和市场需要的物资及轻工，纺织工业生产所需原料的比重占百分之五十九点五。