资产社会政策与中国社会保障体系重构

四、 中国医疗保障与资产社会政策
“劳动保险 ” 旧体制下 为企业职工提供医疗保 障， 公费医疗制度则由国家为机关、 事业单位职工 提供医疗保障。 其中企业职工医疗费的支付， 也与 养老保障一样， 在 014. 年代形成了由企业支付的 形式。 公费医疗则直接体现了国家对职工承担的 “劳保 ” 责任。 从本质上看， 无论是 医疗还是公费医 疗， 都是将全体职工创造的财富中的一部分， 用于 支付生病职工或退休人员的医疗费用。 其中对生 病职工的医疗保障， 体现着职工之间的转移支付； 对退休人员的医疗保障， 体现着代际转移支付。 “社会化 ” 医疗保障体制改革最初也是按照 的 思路进行的。 一些地方就开始进行 01/. 年代末， “大病统筹 ” ， 由企业缴费建立大病统筹基金， 职工 发生的住院医疗费用， 或者一年之内发生的超过 一定额度的医疗费用， 不再由企业支付， 而是由统 筹基金支付。 医疗保障体制改革随后又提出了建 立医疗个人账户。 这是 011. 年代初国家在江苏省 镇江市及江西省九江市的试点中提出来的。 011/ “两江 ” “社会统筹与 年在全国推广 试点经验， 建立 个人账户相结合 ” 的基本医疗保险制度。 医疗个人 账户基本上属于个人的当期消费账户， 尽管个人 不能随意支付， 而必须按照规定进行支配。 但是最 重要的是， 它不是为了金融资产的储蓄而设立的， 它的首要作用是约束个人求医行为， 抑制医疗过 度需求。 的确它也有对个人缴费的激励作用， 尤其 是个人账户归个人所有， 当账户持有人死亡且账 户仍有结余时， 账户资金还可以继承， 通过微弱的 资金积累起到了一定的刺激作用。 不过， 这与资产 社会政策重在资产建设， 即激励个人不断地积累 金融资产以及转化为其他资产方向是完全不同的。
二、 资产社会政策与社会保障的焦点
社会保障的最终目标是满足人们的需要。 在 经济领域， 人们的需要是通过市场购买来满足 的， 消费者支付能力及消费者选择起着主导作 用， 没有什么公共干预。 在社会保障领域， 人们的 需要是通过公共干预来满足的。 公共干预只是手 段， 如何干预需要社会政策的指引。 社会保障的焦点是收入还是资产， 反映了不 同类型的社会政策观。 以收入为焦点的社会保障
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社会学研究
只依赖于维持人们的收入与消费， 而需要同时促 进资产的长期积累。 这一点， 成为新的社会政策 的基础。 资产社会政策的提出， 在全球掀起了一场从 理念到实践的社会政策的革命。 在美国， $%%& 年 颁发了联邦资产独立法案， 明确了资产社会政 “美国之梦” 策的法律地位， 并且开展了被称为 的个人发展账户示范工程。 在英国， 政府已经宣 布建立 一个儿童信 托基金 和为每 个新生儿 设立 一个终身账户， 并做开户配款 ’ ! ( 。 在加拿大、 澳大 利亚、 乌干达、 秘鲁和中国台北， 也都在进行资 产社会政策的试点。 初步的研究和试验已经表 明， 使人们尤其是穷人拥有资产具有多种积极 的社会和经济效应， 特别是由于持有资产增进 人们尤其是穷人的自信， 培养个人、 家庭和社区 自力更生的精神和能力， 加之资产账户由于有 更大的控制力、 更多的个人选择尤其是更方便 的携带， 更适应全球一体化背景下的经济和劳 动市场 ， 从 而有望成 为 !$ 世纪地 区和全球 社会 政策的主要工具 ’ ) ( 。 以资产社会政策的视角考察社会保障制度， 我们发现， 世界各国的社会保障制度改革都在趋 向资产建设的方向。 不少国家包括中国都在个人 账户的改革上下功夫， 这些改革有各种各样的理 论解释， 例如新自由主义， 福利国家理论， 国家责 任与个人责任， 公平理论， 人口理论， 等等， 应该 说都有一定的解释力。 而资产社会政策的角度抓 住了社会保障改革的主要特征， 即围绕授权个人 进行资产积累， 增长个人自力更生的能力， 显然 更具有解释力。 尽 管 中国 社 会 保 障 改 革 近 二 十年 来 取 得 很 大成就， 其改革走向与世界趋势大体吻合。 不过， 多年来 我们并没有 从资产 社会政 策角度对 新的 社会保障制度模式进行过研究。 为此本文将从这 个角度， 对中国的社会保障制度改革进行反思， 分 析中国社会保障体系的结构， 探索新的改革思路。
团， 中国社会科学院社会政策研究中心研究员
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孙炳耀， 中国社会科学院社会学所副研究员
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一、 资产社会政策—— — 考察中国社会保障的视角
资 产 社会 政 策 是 指 以 资 产 为 基础 的 社 会 政 策。 这个社会政策的重点不再放在传统的收入再 分配上， 而是强调授权于个人， 促进个人资产的 长期积累， 以推动个人、 家庭和社区的发展， 并以 这种发展构成社会整体的长期发展。 可见， 这是 一个以社会政策促进社会发展的新理论。 资产社 会政策并非是全新概念， 发展中国家的扶贫信贷 和注重 资本运营和 积累的 项目都 可以归入 这一 类。 只是这些运作大都采取项目形式， 而且大都 由 345 操作， 很少被制度化以得到长久发展。 只 有新加坡的公积金制是个例外， 它是迄今为止世界 上最大范围、 最长时间的资产社会政策应用实例。 不过， 将这类注重资产建设的现象提炼并总
制度， 基于这样一个政策假设： 收入即物品和服务 的供应不充足是贫困产生的原因。 所以， 解决问题 的方式是保障收入以使得供应量更充分。 收入从 而成为度量贫困的标准和社会保障的目标。 由此， 政府 的公共 干预手 段集中 于对 收入的 计算 和补 贴， 社会保障成了维持人们尤其是贫困者最低生 活水平的制度机制。 但是， 这样的社会保障尽管供 养了弱者， 却无助于使他们变得更强。 尽管缓解了 贫困， 却没有减轻贫困的程度。 尽管保障了人们的 收入， 却没能同时促进社会与经济的发展。 有没有 方法从根本上提高穷人的福利， 同时推动整个社 会的进步？ 这就是将社会保障的焦点从收入改变 为资产。 资产社会政策将社会保障的焦点直指个人资 产， 通过公共干预的手段努力推动人们尤其是穷 人拥有和积累自己的资产。 它的政策假设是， 收入 加资产能使得人们过得好些。 尤其对穷人而言， 缺 乏资产、 无法进行积累者， 没有对长期消费的预期 和打算， 结果只能永远在低收入、 低消费的低水平 均衡中作循环， 这是导致贫困尤其陷入长期贫困 “ 资产由于具有长期的性质， 的根本原因。 而 从金 融上联系现在与未来……管理和使用资产的想法 会自动造成从长远考虑和计划……所以， 资产成
’*( ” 了将现在与未来相联系有形环节。 许多资产建
设试点地的实践也证明， 对资产的拥有这个事实 本身创造了拥有者个人对自己、 对世界的一种新 的认知图式。 既然个人资产持有和资产积累是通向摆脱贫 困之路的钥匙， 制度化的个人资产建设就成为重 要的社会政策。 这对于社会保障的公共干预机制 和方式、 手段提出了挑战。 传统以收入为本的社会 保障机制只关注直接消费的公共支出， 包括现金 和实物服务， 对于有利于个人资产积累的福利待 遇， 例如税收豁免和信用补贴机制， 则根本没有列 入社会福利的开支账目。 社会保障账户是公共的 而非个人的， 而公共的社会保障账户造就的是国 家的整体利益而非穷人的资产利益。 显然， 制度化 的个人资产建设需要一个制度化的工具， 这就是 个人发展账户。 研究个人发展账户， 就是研究使资产社会政 策发挥效用的政策工具和政策机制， 大规模的制 定建立个人发展账户的社会政策， 就是国家针对 资产建设的政策焦点进行公共干预的社会行动。
结为一套理论， 且从制度化的角度加以探索和研 究， 针对穷人的资产建设和个体发展提出新的社 会政策分析思路者， 是美国华盛顿大学的迈克尔 “ 穷人与资产 ” ・史乐山教授。 他在 一书 066. 年， 中， 首次提出了以资产为基础的社会政策。 以资产为基础的社会政策是针对以收入维持 基础的社会 政策提出的。 收入， 作 为消费的代名 词， 一直是测量贫困的标准。 尽管收入与消费保障 了人们基本需求， 但是并不能改善长期生活状况 和使人获得更大的经济独立， 而后者不仅是人的 发展的本质需求， 而且是社会发展的基础， 它只能 通过资产积累和投资得到实现 7 0 8 。 而改善长期生 活状况， 促进人的独立与自给自足， 帮助所有的人 尤其是贫困者减低长期贫困以达到社会公平， 一 直是社会政策的基本目标， 达到这个目标的不能
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杨 团 孙炳耀
内容提要
中国社会保障改革近二十年来取得很大成就， 其改革走向与世界趋势大体吻
“ 高福利 ” 合。 我们改革了过去国家承担一切责任的 制度， 重新强调个人责任， 例如引入个人缴 “ 社会统筹与个人账户相结合 ” 费， 建立养老金个人账户， 医疗个人账户， 住房公积金等等。 成 为中国社会保险的基本模式。 这些改革在相当程度上其实也是围绕着个人资产进行的。 不过， 多年来我们并没有从资产社会政策角度对新的社会保障制度模式进行过研究。 因此， 吸收国 际社科界处于前沿的学术成果， 从资产社会政策的视角考察中国社会保障制度改革， 是我们 面临的一个新课题。 关键词 杨 资产社会政策 中国 社会保障 体系重构
三、 中国养老保障与资产社会政策
在社会保障体系中， 养老保障占有重要的位
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置。 它所涉及的人数多， 资金量大， 一直是我国社 会保障改革的重心。 广义地看， 养老保障应涉及 老年人各方面的需要， 包括生活需要、 医疗、 照顾 需要， 等等。 但由于医疗以及生活照顾等是专门 设置的社会服务和福利项目， 因此养老保障通常 被狭义地理解为生活保障， 主要是收入保障。 然 而 旧体 制 下 的 养 老 保 障 是 建立 在 计 划 经 济基础上的， 覆盖了全民所有制单位和部分城镇 “ 营业外 集体所有制单位的职工， 由用人单位从 支出 ” 科目直接支付退休金， 表现为企业的转移 支付， 即将职工创造的收入转移支付给退休人 “ 企业 员。 但从 01/. 年代中 期开始 ， 中 国对旧 的 保险 ” 进行社会化改革。 其形式是由各单位缴费， 同时要求个人也开始缴费， 用各项缴费构建养老 保险基金。 新体制的特点是社会统筹， 现收现付， 参保企业及受保人之间进行转移支付， 即将企业 的一部 分收入以及 职工的 一部分 收入转移 支付 给养老金领取者。 011. 年代后养老保险制度又有 了重大改进， 即在基本养老保险的部分出现了养 老个人账户。 0112 年建立统一的企业职工养老保 险制度， 规定了个人账户的规模。 经过几年的改 “ 社会统筹与个人 革， 城镇职工养老保险形成了 账户相结合 ” 的格局。 在资金来源方面， 社会统筹 账户的资金来源于用人单位缴费； 个人账户资金 来源于个人缴费和单位补贴。 在待遇方面， 养老 金相应分为两部分： 基础养老金和个人账户养老 金。 前者对应于社会统筹， 提供相当于社会平均 工资 -.3 的基础养老金； 后者对应于个人账户， 由账户余额除以 0-. 决定月养老金数额。 以 资 产社 会 政 策 的 视 角 考 察 中国 养 老 保 障 制度， 养老个人账户还很难说就是个人发展账 户， 仅仅具有演化为个人发展账户的潜在能力。 这是因为， 第一， 个人账户属于储蓄账户， 而不是 资产账户。 账户资金徒有金融资产的形式， 却缺 乏其实质。 个人不能对账户资金进行选择性投资 或者委托投资， 只能由政府的社会保险基金机构 进行总资金的投资。 第二， 尽管养老个人账户名 义上属个人所有， 但个人并没有独立的银行存 折， 人在流动时也难以带走。 第三， 账户资金可以 积累， 不存在个人之间的转移支付， 单位缴费作 为一种补贴， 可有一部分计入个人账户。 由于这 部分补贴由国家给予免税优惠， 体现了国家与单 位共同为个人作储蓄配额的政策激励。 所以， 现 行养老 个人账户仅 仅是专 项政策 限制下的 个人 养老费的储蓄账户， 并非属于个人为发展自己的 金融资产积极作为的账户。