基于规划管理单元的广州市城市规划“一张图”管理模式研究

基于规划管理单元的广州市城市规划“一张图”管理模式研究彭高峰 李颖 王朝晖 师雁 孙翔[摘要] 在分析广州市城市规划编制体系基本框架的基础上，探索了一种直接面向于日常规划管理工作，兼具权威性与灵活性的城市规划管理图则新模式。

该模式是以“一张图管理”为目标，以分层次、双阶段编制为框架，以城市规划管理单元为基础，强制性与非强制性控制相结合的、动态更新的城市规划管理图则编制创新，它将为依法行政和城市法定规划的编制提供良好的基础平台。

可以认为，在当前我国社会经济发展阶段和宏观政策背景下，基于城市规划管理单元的规划管理图则新模式更多的将是在规划技术层面上的创新。

[关键词] 城市规划管理图则，城市规划管理单元，分区规划，规划管理近年来，随着我国社会经济的持续高速发展，城市化进入加速阶段，城市规划作为发展的关键性导控因素，受到相当程度的重视，各地都加大投入，完善城市规划编制体系。

我国现行城市规划编制体系包含总体规划、详细规划两个阶段，可进一步细分为总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划四个层次，另有城市设计贯穿其中。

近10年来的实践中，为满足城市的规划、管理和建设需要，各地的城市规划编制涵盖了从总体规划到详细规划的每个阶段与层次，而且上述各层次规划成果原则上都作为法定规划管理依据被要求严格执行。

但在实际规划管理中，往往出现许多预想不到的矛盾。

有时针对某一开发地块，存在不同层次的规划对其进行控制，且都依据不同研究侧重点制定了一套控制指标（内容），由于没有很好地协调统一，相互矛盾，常常给城市规划管理带来不必要的麻烦。

以广州市为例。

广州市于1998年完成了上一轮分区规划全覆盖，在1999－2001年期间开展了近200项城市重点地区的控制性详细规划、城市设计、景观规划和道路交通、市政工程等专项规划，为实现城市形象“一年一小变、三年一中变”目标奠定了基础。

至今广州市仍然投入巨大，逐年开展各层次规划编制工作，但是，随着规划成果的积累，也出现了城市规划管理依据分散、控制层次过多的问题。

由于我国城市规划尚缺乏完善的定期检讨与动态更新机制，随着时间的推移，已编制完成的各层次规划成果之间，不可避免地出现了不和谐，甚至与管理实际相矛盾的现实。

为了寻求城市规划管理的准确与高效，广州市于2001年开展分区规划整合工作，将各层次已审批规划和相关城市规划管理动态信息在分区规划层次进行梳理、协调，编制城市规划管理图则，提出实现城市规划“一张图”管理的目标。

并且以现有城市规划编制体系为基础，改革和完善现行的城市规划体系，充分发挥城市规划在社会经济发展中的导向作用，初步建构“战略规划（总体规划）—片区发展规划—分区规划（规划管理图则）－详细规划”的城市规划编制体系，试图将规划编制与规划管理作为一个整体，加强规划对城市发展建设的宏观调控作用，从目标层面、引导控制层面到管理操作层面推进城市规划的实施。

一、 广州市城市规划编制体系的基本框架广州市城市规划编制体系分为四个层次，即：（一）全市性规划层次，包括城市建设总体发展战略概念规划和城市总体规划；（二）片区性发展规划层次，包括郊区区、县级市域总体规划；（三）地区性控制管理层次，包括都会区各行政区分区规划、其它重点发展区分区规划、建制镇总体规划；（注释1）（四）地区性实施管理层次，包括控制性详细规划和修建性详细规划，在城市重点发展地段或重点改造地段、历史文化保护地段及已明确开发实施主体的地段编制控制性详细规划。

1、全市性规划层次由战略规划和总体规划构成，主要研究广州市市域范围内的区域整体发展战略。

战略规划重点研究城市长远发展战略，总体规划重点确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地。

其中，近期建设规划作为总体规划的重要组成部分，重点解决城市近期建设安排和滚动实施计划。

全市性规划层次是保证社会经济发展目标的综合手段。

2、片区性发展规划层次由片区发展规划构成，根据战略规划，全市划分为五大片区。

片区发展规划是对战略规划制定的全市性策略与纲领在不同发展片区的深化落实，确立地方性的协调策略与规划行动纲领。

片区发展规划的主要内容是城乡土地利用布局及其结构性控制。

片区发展规划重点是线性控制，即对红线、黄线、绿线、蓝线、紫线和黑线共同构成的“六线控制体系”的定位定线。

3、地区性控制管理层次由分区规划（城市规划管理图则）构成，分区规划（城市规划管理图则）由法定文件和规划管理控制导则两部分构成，是在战略规划、总体规划和片区规划的指导下以广州市都会区内各行政区作为分区规划的范围制订，引导控制区内各项建设的政策与技术规定，规划编制与管理实施结合。

是城市规划管理的法定规划管理文件和规划管理的技术图则。

4、地区性实施管理层次由控制性详细规划和修建性详细规划构成，主要解决已有明确开发意向和实施主体的地区的规划控制，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设做出具体的安排和规划设计。

二、广州市城市规划管理图则在规划编制体系中的定位分区规划是我国城市规划编制体系中的重要环节，在经市人民政府审批通过以后是具有法定地位的规划。

是许多城市运用于城市规划管理的平台，然而从80年代产生至今，在普遍编制分区规划的同时，一直以来却缺乏对分区规划编制必要的理论研究和探讨，更加缺乏其运用于规划管理平台的理论研究及分析。

目前，根据城市规划管理的实际需要，我们对分区规划工作进行了新的探索，探索一种直接面向于日常规划管理工作，兼具权威性与灵活性的规划管理图则新模式。

该模式是以“一张图管理”为目标，分层次、双阶段编制为框架，以规划管理单元为基础，强制性与非强制性控制相结合的、刚柔并济的、动态更新的规划管理图则编制创新，为依法行政和城市法定规划的编制提供良好的基础平台。

1、规划管理图则是在分区规划基础上制定，属于地区性控制管理层次总结近20年来的规划实践，借鉴发达国家和地区的规划经验，我们将广州市城市规划编制体系现行的两阶段进一步细分四个层次，即：全市性规划层次，片区性发展规划层次，地区性控制管理层次，地区性实施管理层次。

战略规划、总体规划作为宏观层面是确定城市的性质、规模和发展形态，以及主要基础设施的主骨架，主要解决城市的发展战略问题；分区规划及其规划管理图则作为中观层面的法定规划，主要作为城市规划管理的依据，解决依法行政问题。

规划管理要做到依法行政，真正能够作为管理依据的是分区规划和控制性详细规划，虽然，这两个层次的规划都是以土地利用性质控制和开发强度指标作为核心内容，但是分区规划所控制的要素较控规宏观，其主要内容是土地使用相容性问题，土地使用性质（划分到国标用地分类的中类），土地使用强度（该指标主要是人口规模、建筑容量（容积率和建筑密度））等有限要素。

因此，在规划管理中，分区规划有相当的弹性，只有分区规划才能做到既有法定规划的权威性，又有根据不同情况应变的灵活性，从而在相当程度上解决规划管理中经常碰到的矛盾。

要使城市规划真正具有“以法律手段强行推行”的地位，就应该推行分区规划，使分区规划成为图则、技术标准与法规的结合。

而详细规划则作为微观阶段的实施层次，服务于城市规划实施阶段。

另一方面，现行城市规划体系中分区规划内容较多，系统性强，包含了各专项规划，分区规划成果文本和图则都较为复杂，不便直接运用于规划管理，作为实施操作的依据，而在其基础上制定的规划管理图则以土地使用分类规划和道路交通规划为核心内容，文本和图则都较为简洁、清晰，方便于直接作为规划管理、实施的依据。

2、规划管理图则是分区规划与控制性详细规划的高度结合，是面向规划管理工作的最佳平台控制性详细规划是对分区规划的具体化，为规划管理和修建性详细规划的编制提供依据，对分区规划划分的各类不同性质的用地进行合理的调整和细化，为规划管理提出每块用地的规划设计条件，以适应土地使用权出让的需要。

但要完全按控规进行管理，在经济高速发展、情况多变的现实面前，还缺乏适应性和灵活性。

此外，控规全覆盖工作量大，需要相当长的时间，因此，在编制分区规划及规划管理图则时可适当增加控规层面的控制内容（指标）,明确强制性控制内容（指标）和指导性控制内容（指标），建立面向规划管理工作的基础平台,控规的内容偏向于成为规划管理的技术图则。

与其什么都管，而该管的管不住，不如把该管的切实管住，把不是非管住不可的灵活应变，这正是分区规划和控规缺一不可、相辅相成所能起到的作用。

三、广州市城市规划管理图则的编制内容广州市城市规划管理图则编制内容分为两个部分：分区规划文本和规划管理控制导则。

分区规划文本作为城市规划管理图则的法定文件，是规划管理控制导则的依据；规划管理控制导则作为与分区规划文本对应的技术文件，是对分区规划文本的进一步深化，是用于规划管理的具体执行依据。

1、分区规划文本分区规划文本的主要任务是整合各层次已审批规划和相关城市规划管理的动态信息，编制土地利用规划与各专项规划，建立“六线”规划控制体系，划定城市规划管理单元并提出强制性控制要求。

具体内容如下：(1) 编制土地利用规划与各专项规划在城市建设用地范围内，以土地利用与道路交通规划为核心，结合上一轮分区规划，整合各层次的已审批规划和城市规划管理动态更新的信息、进行地块划分、确定地块的土地使用性质和规模，并结合国家、建设部、广东省和广州市的相关法律、法规及有关规定，对不同使用性质及区位的地块制定通用、规范的开发控制要求。

（注释2）(2)建立“六线”规划控制体系（注释3）在分区范围内建立“六线”规划控制体系，划定适建与不适建的用地界限，并制定相关规划控制导则，以便与上一层次的片区发展规划相衔接。

(3)划定城市规划管理单元并提出强制性控制要求在分区规划整合中为了便于规划管理，依据一定的原则，综合考虑多种影响因素划定城市分区的规划管理单元，并针对各规划管理单元确定用地规模、主导属性，以及“六线”控制等强制性内容。

2、规划管理控制导则规划管理控制导则的主要任务是以规划管理单元为基本单元，结合分区规划文本，重点协调和整合已审批的详细规划和城市规划管理动态更新的信息，进行更细致的地块划分，按国标GBJ137-90《城市用地分类与规划建设用地标准》划分到中、小类，原则规定分区内土地使用主导性质及兼容性质。

参照广州市密度分区标准，确定地块的土地使用性质、规模和开发强度等指标，并有针对性的提出应遵循的相应规划控制要求。

规划控制导则由总则、图则执行规定、图则、和附件四部分组成。

具体内容如下：(1)总则：对规划管理控制导则有关情况的说明；(2)图则执行规定：从土地利用规划、土地开发强度、设施配套、道路交通、城市设计指引等方面对规划管理控制图则的使用与执行制定有关规定，并对规划管理控制导则涉及的专有名词作出注释；(3)图则：图则包括土地利用规划图、规划管理单元划分示意图（图1）与规划管理单元详细图则（图2）三部分。