谢旭人：着力推进财政科学化精细化管理

谢旭人：着力推进财政科学化精细化管理

加强财政管理是落实好积极的财政政策、做好各项财政工作、努力完成全年预算的重要保障。特别是在当前财政收支矛盾比较突出的时期，更要实施财政科学化精细化管理。目前，各项工作任务已经明确，出台的政策措施也比较多，力度很大，关键是要通过全面推进财政科学化精细化管理来狠抓落实，确保取得预期成效。

全面推进财政科学化精细化管理的总体要求

全面推进财政科学化精细化管理，事关改革发展稳定大局，事关财政职能作用的有效发挥，事关财政事业的健康发展，意义重大。要从全局和战略的高度，进一步统一思想、提高认识，开拓进取、真抓实干，把推进财政科学化精细化管理作为一件大事来抓，切实抓紧抓实抓好。

(一)充分认识推进财政科学化精细化管理的重要意义

财政管理贯穿于研究制定和实施财政政策、编制和执行预算的全过程，是财政部门的日常工作。财政管理水平的高低，直接影响到财政职能作用的发挥和财政资金的使用效率。近些年来，各级财政部门高度重视加强财政管理，采取了一系列有效措施，做了大量卓有成效的工作，财政管理水平不断提高。同时也要清醒地看到，与党中央、国务院和广大人民群众对财政工作的要求相比，与落实好积极财政政策各项措施的需要相比，与我们自己做好各项财政工作的愿望相比，仍有较大差距。主要表现在：财政管理的法制体系有待完善，预算约束力不强，预算资金的使用效益亟待提高，管理基础工作比较薄弱，管理信息化建设步伐仍需加快。一些管理干部素质与新形势要求还不相适应等。

天下大事，必作于细。财政职能作用的发挥都要通过一件件具体的工作去体现、去落实。做好财政工作，必须全面推进财政科学化精细化管理。科学化管理，就是要从实际出发，实事求是，积极探索和把握财政管理的客观规律，遵照财政法律法规要求，建立健全管理制度和运行机制，运用现代管理方法和信息技术，发挥管理人员的积极作用，把握加强管理的方向和途径。精细化管理，就是要树立精益思想和治理理念，运用信息化、专业化和系统化管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，明确职责分工，完善岗责体系，加强协调配合，按照精确、细致、深入的要求实施管理，避免大而化之的粗放式管理，抓住管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，增强执行力，不断提高财政管理的效能。科学化精细化是有机的整体，科学化是精细化的前提，精细化是在科学化指导下，按照统筹兼顾的原则，把科学管理要求落实到管理的各个环节，落实到管理人员岗位，体现集约管理、注重效益的要求。通俗地讲，科学化就是要“抬头看路”，明确方向、目标并选择有效的路径。精细化就是要“埋头拉车”，一步一个脚印地按照科学确定的方向前进。

全面推进财政科学化精细化管理是贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。财政工作以科学发展观为指导，并服务于科学发展观的贯彻落实，客观上要求财政管理必须实现科学化精细化。制定实施财政政策、编制和执行预算，都要符合科学化精细化管理要求，不能笼而统之，大而化之。科学发展观讲求质量和效益，财政管理要体现绩效的要求，就要做到科学精细。财政工作政策性很强，涉及面很广，关系经济社会发展全局和广大人民群众切身利益，又处在收入分配和资金供求矛盾的焦点上。财政管理既有宏观的，也有微观的；既有政策的研究制定和预算的编制，也有政策的贯彻实施和预算的执行，要求很高。这些特点也决定了必须实行科学精细管理，容不得半点疏忽大意。胡锦涛总书记指出：管理和技术是推动经济发展的两个车轮，同发达国家相比，我们在管理水平上的差距比技术上的差距更大，要广泛应用现代信息技术和科学管理方式，努力提高企业管理水平。这些要求也同样适用于政府公共管理。我们在财政管理理念、管理制度、管理方法、管理手段、管理人员素质等方面，与发达国家相比都不同程度地存在着差距，需要通过全面推进科学化精细化管理来

逐步缩小。

全面推进财政科学化精细化管理符合现代管理的发展趋势。当代管理理论与管理实践相互促进，不断发展。20世纪初，泰罗等人倡导科学管理，强调标准管理和管理流程控制。20世纪20年代至30年代出现的行为科学理论，主张通过多种方式激励人的积极性。第二次世界大战后，根据科学管理理论而建立的管理制度强调流程的规范化和标准化，同时注重发挥人的主观能动性和创造性，适应管理环境的变化，不断进行管理创新，提高管理质量和效率。在吸收传统管理经验和借鉴国外先进管理理论的基础上，我国也形成了许多有价值的管理理论研究成果。如有的理论认为细节决定成败，1%的疏忽可能导致100%的失败，成功来源于细节的积累。还有的理论认为，科学化精细化管理注重过程控制，体现于每一个管理环节，在持续改进中达到最优效果；注重绩效考核，明确责任，有奖有罚；注重成本管理，追求低成本、高效益。现代政府管理理论也认为，公共管理与企业管理之间不存在本质区别，企业管理中要求的绩效管理、质量管理、目标管理、成本管理、结果控制等，公共管理也适用。财政部门作为政府的重要组成部分，实行科学化精细化管理，符合现代管理理论的要求。

全面推进财政科学化精细化管理是新形势下做好财政工作的迫切需要。首先，要适应政府职能转变的要求。温家宝总理指出：要加快政府职能转变，建设法治政府、服务政府、责任政府、效能政府。财政是政府行为的反映。随着政府职能的逐步转变以及依法行政和行政管理创新的不断深入，完善公共财政体系尤为迫切，需要财政管理更加科学精细。第二，要适应财政收支规模不断扩大的要求。1994年财税体制改革以来，特别是近些年来，财政收支规模连续迈上新台阶。2008年，全国财政收入达到6.13万亿元，是1993年的14.1倍；全国财政支出达到6.26万亿元，是1993年的13.5倍。日益庞大的财政收支规模，对预算的编制、执行以及效果考核都提出了更高要求。社会各方面都希望预算更加细化，透明度更高。只有全面推进财政科学化精细化管理，才能适应新的形势，工作也会比较主动。第三，要适应财政分配领域和服务对象发生变化的要求。随着科学发展观的深入贯彻落实和社会主义和谐社会建设步伐不断加快，近年来涉及民生的财政政策不断出台，特别是财政支持教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障等方面的民生政策越来越多，财政部门的服务对象由过去主要面向部门和企业，扩展到现在面向全社会、面向千家万户；由主要涉及经济领域扩展到经济社会生活各个领域。财政服务的对象和层级明显增加，社会各界也更加关注，迫切需要财政工作更加细致有效。第四，要适应加强党风廉政建设和干部队伍建设的要求。实行财政科学化精细化管理，有利于规范财经秩序，有利于从源头上加强反腐倡廉建设，也有利于促进财政事业健康发展。

(二)推进财政科学化精细化管理的指导思想

根据党中央、国务院关于加强财政管理的一系列重要指示精神，结合面临的新形势新任务和财政管理工作实际，当前和今后一个时期推进财政科学化精细化管理的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党中央、国务院的一系列方针政策和对财政管理的各项要求，坚持依法理财、科学理财、民主理财，按照突出重点、统筹兼顾、远近结合、分步实施的原则，建立完整的政府预算体系，完善预算编制制度，加强预算执行管理，强化预算监督，建立预算编制与预算执行、预算监督相互制衡、有机衔接的运行机制，提高财政管理绩效，保障财政职能作用充分发挥，为全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面做出新的更大贡献。

推进财政科学化精细化管理必须坚持与时俱进，牢固树立现代财政管理观念。一是全局观念。认真贯彻党中央、国务院一系列方针政策和对财政工作的各项要求，自觉服从、主动服务于经济社会发展大局，充分发挥财政职能作用。切实加强部门协调配合，形成工作合力。二是法治观念。将依法理财作为财政工作的灵魂贯穿始终，完善财政立法，加强财政执法，强化执法监督，做好执法考核，努力实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。三是

创新观念。坚持从时代要求和财政发展需要出发，分析新情况，总结新经验，解决新问题，在改革中创新，在创新中促进财政发展。四是效率观念。切实强化财政管理，提高财政资金使用效益，加强绩效评价，以尽可能少的投入提供尽可能多的公共产品和公共服务。五是服务观念。不断改进公共服务水平，做到管理与服务的有机结合，在强化管理中提高服务水平，在优化服务中强化财政管理。六是责任观念。财政干部要有强烈的事业心，不断增强使命感，切实负起责任，扎实工作，干事创业。强化责任追究，确保各项管理要求落到实处。这六个观念是构成现代财政管理观念的有机整体，互相联系，互为补充。无论是决策的形成、目标的确立、措施的选择，还是财政具体工作的组织开展，都应当按照六个观念的要求，进行全面权衡和综合判断，确保财政工作始终沿着正确的轨道前进。

(三)推进财政科学化精细化管理的基本要求

根据上述指导思想和现代财政管理观念，推进财政科学化精细化管理要遵循以下基本要求：

一是突出依法理财。国家法律法规是财政管理的依据。财政管理必须依照法律法规进行，严格按法律法规行使权力、履行职责，做到依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，真正体现依法行政和依法理财的要求。

二是注重流程设计。合理的管理流程，是财政科学化精细化管理的基础。要按照精简程序、理清环节、分清责任、明确标准的要求，健全和优化财政管理工作流程，使预算编制、预算执行、财政监督、绩效评价等各项工作均依流程运行。在流程设计中要做到目标明确、环节清晰，形成上下互动、左右联动、环环相扣的有机链条，努力实现各环节间的“无缝衔接”，有机配合，信息共享，既相互促进又相互制约，既提高效率又减少差错。

三是完善岗责体系。有岗必须有责、权责必须对等，是财政科学化精细化管理必须遵循的原则。财政科学化精细化管理要在优化流程的前提下建立健全岗责体系，从机制上保证权责一致，促进责任落实。要根据财政管理各项工作的职能和流程运转环节，科学设置工作岗位。明确界定岗位职责，确定工作衔接的节点和程序，做到分工明确、各司其职、协调配合。形成包括工作职责、工作目标、业务流程、工作质量、绩效考核、责任追究等要素的具体岗位工作规范，使各个岗位的工作人员能够全面了解岗位职责，熟悉本职业务，确保严格按照管理标准和工作规范，优质高效地完成本职工作。

四是加强绩效考核。绩效考核是实现财政管理科学化精细化的重要保障。要根据岗责体系的要求，按照奖优、治庸、罚劣的原则，合理确定考核标准，坚持定性与定量考核相结合，强化考核结果的运用，积极推进预算编制、执行等工作绩效考核，使财政科学化精细化管理的成效体现到提高资金使用效益和财政管理水平上来。五是健全配套制度。制度具有根本性、长期性、稳定性。要将工作中采取的有效做法，通过建立和完善制度的方式稳定下来，使各项工作有章可循，做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。要在执行好已有行之有效的工作制度的基础上，根据形势任务的发展变化不断健全各项工作规范，努力做到反映财政工作规律，符合财政工作实际，可操作、可检查。

六是运用科技手段。财政科学化精细化管理要求运用先进科学技术，大力推进财政管理信息化建设，以信息化推动科学化精细化，努力创新财政管理方式，提高财政工作质量和效率。要加快推进金财工程建设，建立财政管理各环节畅通、业务标准统一、操作功能完善、网络安全可靠、覆盖所有财政资金、辐射各级财政部门和预算单位的财政管理信息系统。

七是坚持以人为本。以实现人的全面发展为目标，关心、爱护、激励财政干部，充分调动财政干部的积极性和创造性，为提高财政管理水平贡献聪明才智。加强财政干部队伍建设，要牢固树立为国理财、为民服务的财政工作宗旨，努力提高思想水平、理论水平、政策水平、工作能力和综合素质，为加强财政科学化精细化管理提供组织保障和智力支持。

推进财政科学化精细化管理的主要任务

推进财政科学化精细化管理是一个系统工程，必须坚持不懈、循序渐进，既要整体推进，又要突出重点；既要着眼长远，更要立足当前，根据财政改革与发展的形势，确立不同时期的阶段性目标和工作重点，不断提高财政管理水平。

(一)加强财政法制建设

财政法制建设是推进财政科学化精细化管理的重要前提和有力保障。必须按照科学化精细化的要求，重点突破、整体推进，尽快解决财政法制建设中存在的问题。

要以预算法修订和提升税收法律级次为突破口，着力完善财政管理法律制度体系。推动修订预算法，着重对一些亟待解决且管理制度基本成熟的问题予以修订明确。逐步提升税收法律级次。将经过实践检验、条件成熟的税收暂行条例上升为税收法律，提高税收法律制度的权威性，减少各种侵蚀税基、随意减免税的倾向。根据全国人大和国务院的立法规划，近期重点做好增值税法、车船税法、耕地占用税法的制定工作。加快财政转移支付管理暂行条例、财政资金支付条例、国有资本经营预算条例、行政事业单位国有资产管理条例、非税收入管理条例、政府采购法实施条例等的立法进程。

同时，要以加强财政规章和规范性文件制定管理为抓手，着力提高财政管理法律制度质量。以抓住领导干部学法用法为关键，着力强化财政干部的法律意识和法制观念，增强财政行政执法能力。

(二)建立完整的政府预算体系

2008年，我国公共财政预算的财政收入61330亿元，还有部分行政事业性收费未纳入预算管理。社会保障预算尚未建立。政府各类收入反映政府以行政权力和国有资产所有者身份集中社会资源的规模和份额，都应纳入预算管理。要进一步完善公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的编制，在建立社会保险基金预算的基础上逐步建立社会保障预算，形成有机衔接、完整的政府预算体系，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动。

(三)加强预算编制管理

推进财政科学化精细化管理，必须紧紧抓住预算编制这个“龙头”，针对薄弱环节，进一步完善管理体系，健全机制和流程，努力提高预算编制的科学性、准确性和精细化程度。

一是细化预算编制。要做到科学、严谨、细致、准确。细化基本支出和项目支出预算编制，逐步实现“一上”预算编制全部细化到“项”级科目和落实到具体执行项目。基本支出预算要如实、准确地反映预算单位机构编制、人员、经费类型等基础数据及变化情况。项目支出预算在“一上”时要有明确的项目实施计划和时间进度，保证项目可执行，且一经确定原则上不得调整。涉及政府采购的要同时编制政府采购预算。建立重大项目支出预算事前评审机制，继续推进按经济分类编制预算试点工作，使项目预算做到实、细、准。

二是加强部门结余资金统筹使用。无论是从深化部门预算改革的需要，还是从当前的经济财政形势来看，切实加强结余资金管理，对于盘活部门沉淀资金，缓解财政收支矛盾，提高结余资金使用效率，都具有十分重要的意义，要研究采取切实有效的解决措施。

三是推进资产管理与预算编制有机结合。研究制定行政事业资产配置、更新和报废标准，以制定通用资产配置标准为抓手，建立分层次的配置标准体系，推动行业特点突出的部门结合实际制定专用资产配置标准，逐步建立健全行政事业资产管理标准体系和配套制度。进一步完善相关的工作机制和工作流程，编制部门预算时要充分考虑部门占有的资产及其收益情况。切实加强新增资产配置专项审核和资产收益管理，实现资产配置管理和处置管理的有效衔接。

四是增强地方预算编制的完整性。在科学编报本级预算收入的同时，上级财政要提前告知对下一般性转移支付和部分专项转移支付预计数。地方各级财政要完整编报上级的各项补助收入，提高本级财政预算编报的完整性。按照综合预算管理的原则，对按规定应列入部门预算编报范围的单位和资金，要全部编报部门预算。

(四)强化预算执行管理

预算执行管理是财政管理的重要组成部分，是预算实施的关键环节，直接关系到党和国家各项重大政策的贯彻落实。

一是加强财政收入管理。在完善税收收入管理的同时，进一步规范政府非税收入管理。按照“正税清费”原则，清理取消不合理、不合法的非税收入项目，建立健全非税收入法规制度，实行依法征收。全面实施政府非税收入国库集中收缴，规范收缴程序，实施动态监控，取消执收单位过渡性账户，把所有政府非税收入统一纳入国库单一账户体系管理。

二是建立预算支出执行责任制度。部门是预算支出执行的责任主体。各级财政的部门预算管理机构要把督促部门加强预算执行管理作为日常工作重点，与部门一起强化预算执行工作。及时掌握和分析本级各部门预算执行进度和项目绩效情况，定期对部门进行考评通报。将预算执行与预算编制有机结合，把上一年的预算执行情况作为编制下一年预算的重要参考依据，避免“两张皮”。

三是提高预算支出执行的均衡性。完善规范预算执行情况分析报告制度，准确把握财政支出走势。加强用款计划管理，按照年度均衡性原则编制基本支出用款计划，按照部门预算和项目实施进度编制项目支出用款计划。正确处理好加快支出进度与科学调度库款的关系，保障支付需要，科学规范调度库款，防止出现“要么执行缓慢，要么超量预拨”的现象，切实提高财政资金的使用效益。加快转移支付执行进度。省级财政应当结合本地实际和管理需要，确定对下安排的专项转移支付资金年初和各季度的预算到位率，并逐年提高到位比例，确保基层财政部门和预算单位能够及时执行预算。推进专项转移支付资金国库集中支付。中央财政要努力将具备条件的专项转移支付资金纳入国库单一账户体系进行管理，实行国库集中支付。地方财政对下的专项转移支付资金，也要逐步实行国库集中支付。

四是推行预算支出绩效评价。加快完善相关机制和指标体系，选择有关重点项目、民生项目，积极推行预算支出绩效评价试点。规范管理办法，研究将绩效评价结果运用到改进预算管理和以后年度编制预算中。逐步建立绩效评价结果公示制度。

(五)加强财政监督

财政监督是财政管理的有机组成部分，是保障财政职能作用发挥和国家宏观调控目标实现的重要手段。

一是建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。强化事前和事中监督，促进监督与管理的有机融合。积极推进监督关口前移，认真开展部门预算编制抽查、重大支出项目评审以及政策调研等工作。利用财政管理信息系统，强化专项支出的过程监控。部门预算管理机构要加强日常业务的监督管理，及时发现问题并提出解决方案。健全专员办工作机制，充分发挥专员办就地监管优势。强化专员办现有部门预算编制审查、国库集中支付审核、银行账户审批、非税收入征收监缴的职责，进一步明确专员办对驻地中央基层预算单位的监管地位，规定对中央基层预算单位预算、财务、资产等实施综合财政监管的责任义务、实施方式等，实现中央财政对中央基层预算单位的监管全覆盖。严格执行《财政违法行为处罚处分条例》，强化财政违法责任追究，加大对违规问题的处理处罚和信息披露力度。运用自查、检查、重点调查等手段，加强对重点部门、行业、资金的监督检查。

二是自觉接受人大、审计监督。进一步扩大向人大报送部门预算草案的范围。逐步细化报送人大审议的预算草案，对教育、医疗卫生等涉及民生的重点支出，细化到所有“款”级科目。对其他支出也要加大改革力度，逐步列示到“款”。认真整改审计发现的问题，防止“屡审屡犯”。

三是增强预算透明度。按照《政府信息公开条例》的要求，充分利用报纸、网站等媒体及时公布财政收支统计数据，以及经人大审议通过的政府预决算和转移支付预算安排情况，主动公开财政规范性文件以及有关的财政政策、发展规划等。在预算报告内容反映的明细程

度和易读易懂方面，每年要有新进展，不断提高预算内容披露的详细程度。从去年下半年开始，每月15日左右在财政部门户网站公布上月财政收支数据，今年全国人大批准预算草案后一周即公布中央预算草案，受到社会各界的好评。今后要坚持这一方向，加大信息公开力度。

(六)加快财政管理信息化建设

加快财政管理信息化建设，对于提升理财能力和管理水平至关重要，不仅有利于加强预算管理、强化财政监督、促进政务公开、提高工作效率，也是加强财政干部队伍建设的重要措施。

一是明确总体目标。坚持统筹规划、统一标准，突出重点、分步实施，整合资源、讲求实效，加强管理、保证安全的原则，以标准和规范体系建设为基础，以建设并推广应用支撑平台为重点，以网络、安全及运行维护体系建设为保障，建成各级财政内部、财政与同级相关部门、上下级财政部门互联互通的一体化财政管理信息系统，全面加强各级财政部门对财政资金和资产的规范化管理，逐步实现全国预算自动汇编、收支及时汇总和决算即时生成，支撑和促进财政科学化精细化管理。

二是突出建设重点。全力推广实施金财工程应用支撑平台，充分发挥其“多功能插座”的作用，促进实现业务畅通和数据贯通。规划和建立流程通畅、业务协同、数据共享的一体化管理系统，实现预算编制、预算执行及监督监控全方位管理。逐步建立包含财政管理基础信息、财政收支运行数据及其他外部相关信息的大型数据中心，完整全面地记录财政资金和资产运行情况，实现财政经济数据的集中存储和统一管理。充分利用数据中心，通过数据仓库等技术，加强对各类财政经济数据的统计分析，为财政决策提供科学依据。加快推进网络、安全、运维等保障体系建设。

三是坚持一体化要求。信息化建设是一项系统工程，涉及到财政工作的方方面面，必须坚持走一体化建设之路。要推进管理一体化，加强对信息化建设的统一组织和集中领导，统筹兼顾，科学决策，整体规划。要推进业务一体化，根据财政管理的基本要求，建立统一规范的业务流程。要推进技术一体化，统一相关数据口径、技术标准，建立规范的技术基础平台。

(七)加强管理基础工作和基层建设

管理基础工作和基层建设是财政管理的基石。各项管理基础工作做得如何，基层财政职能是否有效发挥，直接影响预算的编制与执行，以及各项财政政策措施的落实。

一是大力夯实管理基础。加强支出标准和项目库建设，完善定员定额标准体系，继续推进实物费用定额试点，积极加快项目支出定额标准体系建设。做好财政预算基本数据的收集整理工作。建立完善部门基础信息数据库，逐步实现对本级行政事业单位机构、编制、人员、资产、经费类型等数据的动态管理。完善财务会计制度。推进政府会计改革，改进现行主要以收付实现制为基础的预算会计体系，逐步引入权责发生制，研究构建政府会计制度和准则体系，建立政府年度财务报告制度。深化政府收支分类改革，建立统一规范、各级财政共同执行的政府收支科目体系。抓紧制定预算编制的“电子辞典”，从经济社会发展和财政管理工作的实际需要出发，科学设计预算支出科目的代码，全方位、多层次地反映预算支出的属性。在预算编制中标明预算支出的“三农”、民生、行政成本等属性，并由信息系统自动汇总生成社会各界非常关注的各项统计数据。

二是立足基层加强财政管理。财政预算执行和政策落实的成效如何，都表现在基层对资金的使用和管理上。加强基层财政队伍建设，健全基层财政部门的工作职能，更好地发挥基层财政管理的积极作用，对推进财政科学化精细化管理至关重要。近些年来，国家出台了一系列强农惠农政策，涉农惠农资金越来越多，这就要求合理界定和充实乡镇财政职能，充分发挥基层财政就地和就近实施监管的优势，进一步提高服务水平，把国家的涉农补贴、家电

下乡等各项惠农政策真正落到实处。要建立健全乡镇辖区内项目管理监督机制，对本级和上级财政安排的资金以及其他部门和渠道下达的财政资金都要加强监管，通过建立台账、抽查巡查等方式，加强项目实施的监督检查和跟踪问效，及时将资金使用中存在的问题、项目实施效果等信息上报上级财政部门。

(八)加强财政干部队伍建设

人是财政管理中最活跃、最具有决定性的因素，是财政管理的第一资源。推进财政科学化精细化管理，关键在人。要按照科学发展观的要求，加强干部队伍建设，提高干部的思想水平、理论水平、政策水平、工作能力，为加强财政科学化精细化管理提供智力支持和组织保障。