论社会保险统筹基金的法律性质及其管理运营

第３２卷第１７０期２０１１年５月财经理论与实践（双月刊）ＴＨＥＴＨＥＯＲＹＡＮＤＰＲＡＣＴＩＣＥＯＦＦＩＮＡＮＣＥＡＮＤＥＣＯＮｏＭＩＣＳＶｏＬ３２Ｎｏ．１７１

Ｍａｙ．２０１１

・经济法・论社会保险统筹基金的法律性质及其管理运营

王显勇１’２（１．清华大学法学院，北京１０００８４Ｉ２．首都经济贸易大学法学院，北京１０００７０）‘

擒要：我国社会保险制度的发展要求明确社会保险统筹基金的法律性质及其管理运营的法律途径。对于社会保险统筹基金的法律性质，学界提出了公共基金说、财政资金说、半财政资金说等现点．我国社会保险统筹基金应当属于财政收入，属于国家所有。社会保险统筹基金可以采用信托制和委托授权制两种管理模式。应当对我国现行法律制度予以进一步完善。关键词：社会保险；社会保险统筹基金｝法定信托；社会保险法中图分类号：Ｄ９２２．２３文献标识码：Ａ文章编号：１００３—７２１７（２０１１）０３—０１１９—０５

一、问题的提出：社会保险统筹基金属于谁的．如何管理运营

（一）社会保险统筹基金的现状中国是最大的发展中国家，正在实施全球规模最大的社会保障计划。我国社会保险事业的发展使得社会保险基金以较高速度增长，依据人力资源和社会保障部发布的《２００９年人力资源和社会保障事业发展统计公报》，２００９年五项社会保险基金收入合计１６１１６亿元，比上年增长２４２０亿元，增长率为１７．７％。基金支出合计１２３０３亿元，比上年增长２３７８亿元，增长率为２４．０％。目前，五项社会保险基金累计结余已经超过上万亿元，全国企业年金基金累计结余近２千亿元，全国社会保障基金资产规模超过３千亿元。然而，我国目前社会保险基金管理运营制度不完善，社会保险基金面临大案频发、通胀侵蚀、保值增值等各类问题。２００６年上海社保大案之后，各地各类“社保基金案件”时有发生，违规问题资金被审计发现。随着个人账户的逐步做实，到２０２０年，中国养老保险基金滚存将在１０万亿元以上，但近年来中国养老金账户投资的收益率不到２％，而在过去９年里，ＣＰＩ平均为２．２％，面对高于收益率的ＣＰＩ，社保基金受到通胀的巨大侵蚀［１３。根据郑秉文的研究，中国十年问ＣＰＩ平均涨幅为２．２％，而五项社会保险基金的收益率仅为２％，加上工资的平均增长率，资金购买力实际下降了１个百分点。以央行公布的一年期定期人民币存款利率２．２５％计，在２０１０年４月ＣＰＩ涨幅已达２．８％，实际上存入银行的社保基金已在“缩水”Ｅｚ３。这些事例暴露了我国社会保险基金管理运营过程中存在的问题，立法层次较低，监管部门执法乏力，基金保值增值问题严重，基金支付环节问题突出。同时也说明社会保险基金内在的增值冲动与目前只能用来购买国债与银行存款之间的矛盾纠结。（二）问题的提出：钱是谁的，如何管理运营社会保障国家作为法治国家的新蓝图，社会保险基金累计日益增长的客观现实要求建立完善的社会保险基金法律制度，保证社会保险基金的安全、流动与增值。社会保险基金法治化运行首先需要明确两个重要的问题：钱是谁的，如何管理运营。在我国现实生活中，存在着各类社会保险基金，既有社会统筹基金，又有个人账户基金，还有全国社会保障基金与企业年金基金，这些基金是属于谁的，它们是自我管理运营，还是他人代为管理运营，如果是他人代为管理运营，又是通过什么途径来进行的。这些问题需要阐释社会保险统筹基金的法律属性，明确管理运营的法律途径。权属界定是社会保险基金管理运营的逻辑起点和基础，是明确责任、有效管理、良性运营、有力监督的前提，管理运营是社会保险基金运

・收稿日期：２０１０一１１－－２２基金项目：北京市属高等学校人才强教深化计划中青年骨干人才项目（ＰＨＲ２０１１０８３２９）、首都经济贸易大学课题‘社会保险基金管理运营法律制度研究》（０２７９１０５４２１０１２６）、首都经济贸易大学中青年教师科研提升项目的资助作者筒介：王显勇（１９７６～）．男．湖南永州人。法学博士，清华大学法学院博士后研究人员。首都经济贸易大学法学院剐教授、硬士研究生导师，研究方向・经济法、社会保障法．

万方数据财经理论与实践（双月刊）２０１１年第３期行的核心问题，只有有效的管理运营才能使社会保险制度永续运行。二、社会保险统筹基金的法律性质（一）关于社会保险统筹基金法律性质的主要观点１．公共基金说。郑功成用三个公式来认识统账结合模式：社会统筹＋个人账户一部分现收现付＋部分完全积累；社会统筹＋个人账户＝社会公平待遇＋个体差异待遇；社会统筹＋个人账户＝公共基金＋私有基金Ｆ副。劳动和社会保障部组织编写的《社会保险经办管理》认为，社会保险基金形成的资产不属于国有资产，是受益人共有的资产，但由政府受托管理［４］。郭士征认为，社会保险基金不是财政性资金而是归参加保险的全体劳动者所有ｒ钉。２．财政资金说。杜俭认为社会保险基金的属性为财政性资金［６］。朱柏铭认为，社会保障基金就其性质而言应当是一种财政资金。社会保障属于为全体国民所共享的公共物品，社会保障支出无疑是一种财政性支出ｒ７１。俞金红认为，社会统筹基金是一种现收现付的形式，个人丧失了对这部分基金的所有权，而全部集中到国家手中Ｆ韶。３．半财政性质说。程晓燕认为，社会统筹基金既有来自于参保企业和个人的私有资金，又有来源于国家的税收补贴和财政支付保证资金，社会统筹基金是属于所有参加社会基金养老保险的在职职工及符合养老金领取条件的退休职工共同共有的半财政性质的基金［９］。４．法律待定说。周宝妹、郎俊义认为，社会保险基金的财产性质并不单一，既非公共财产，又非集体财产，更非私人财产，而是三者的统一体，其性质尚待法律进一步明确和完善［Ｉ¨。（二）我国社会保险统筹基金的法律性质分析１．社会保险统筹基金权属的两种类型。从经济属性来说，社会保险统筹基金属于专款专用的社会性公共后备基金，属于参加社会保险的全体劳动者所有。但是从法律属性上看，参加社会保险的全体劳动者不可能都成为所有者，必须要有代表机制，目前主要有社会自治制和国家所有制两种模式。德国坚持社会自治的模式，社会保险机构是在公法上拥有自治管理权的法律实体。美国、日本、英国等采用国家所有制，社会保险统筹基金属于国家所有，美国、日本实行专项基金预算模式，英国实行预算内管理模式。２．我国社会保险统筹基金属于财政收入，理应属于国家所有。第一，根据我国现行的社会保险制度，国家是社会保险关系中的保险人，国家理应对通过强制性方式筹集的社会保险统筹基金拥有所有权，具体由社会保险基金经办机构依法负责收支、管理和运营；第二，强制性征收的社会保险统筹基金属于国家财政收入体系的组成部分，理应属于国家所有。根据财政学者的观点，社会保险基金收入属于财政收入的形式ｎｕ。根据财税法学者的观点，公共收入分为私法上非强制收入和公法上强制收入，其中公法上强制收入主要包括税捐及非税公课，非税公课指规费、受益费及特别公课，社会保险费属于受益费ｒ１２］。因此，社会保险统筹基金属于公法上的强制收入中的受益费，理应属于国家所有；第三，根据《社会保险法》的规定，社会保险基金通过预算实现收支平衡。这也意味着社会保险基金属于国家所有，不足支付时通过财政转移支付予以补足。

三、国外典型制度模式（一）美国模式：国家所有、法定信托、特别债券投资美国社会保险基金主要包括美国社会保障信托基金和医疗统筹信托基金，两者都来自工薪税，统一由“社会保障和医疗统筹基金信托董事会”管理。美国将这些基金视为公共信托，遵循《社会保障法》和《信托法》的规定。美国有学者研究了在公共部门推行信托制度的原因，认为在美国许多联邦信托基金也能被看作与某种合约行为有关——政府会对选民群体作出承诺，通过一定的方式为政府特定的行动建立基金。这些非常相似的属性，使得在私人部门具有吸引力的信托制度设置，也在公共部门得到推行。在公共部门，这意味着为了与一般税收的收入相区别，信托基金的收入必须登录记账，这样，才能使项目状况易于被利益相关的群体监督检查［１副．社会保障和医疗统筹基金信托董事会是一个规格很高的机构，基本职能是负责社会保障体系的当年资金流人和流出统筹管理，以及社会保障和医疗统筹基金信托基金的保值增值。具体来说，国内税收局（隶属于财政部）负责征收社会保障税，把社会保障税存入国库，并立即自动转为信托基金，按照比例分别划入老年遗属基金、伤残基金、住院保险基金等３个信托基金账户。信托基金的支出主要是津贴和管理费，其中８０％左右用于社会保险支付，０．９％－－，Ｉ％左右用于支付管理费用，剩余部分用于积累。

万方数据２０１１年第３期（总第１７１期）王显勇：论社会保险统筹基金的法律性质及其管理运营在社会保障结余投资管理上，美国联邦政府仍然奉行非常保守的政策，明确规定基金结余只能购买联邦政府的特别债券，而不得购买其他任何证券。美国《社会保障法》第２０１款规定，为联邦社会保障基金发行的特别公债义务，应当有一个固定的兑换期，以满足对基金的支付需求。不过，社会保障基金中的ＤＩ信托基金购买了少量的公共债券，即一般公众也可以购买的市场债券，并且也只是联邦政府发行的市场债券，而不是其他任何证券［１引。（二）德国模式：社会自治、自我管理、现收现付德国的社会保险资金主要来自雇员和雇主交纳的社会保险费，不足部分由联邦财政补贴。每个险种一般都有独立的社会保险经办机构，这些机构都是以具有权利能力的公法法人的形式组织起来的。法定的疾病、灾害和年金保险义务并不都由国家承担，而是由工人和经营者组成团体，通过该团体的机构履行ｃｌ钉。“社会保险的承办机构及其自主管理机构凭借国家主权手段完成国家公共任务。它们作为所谓的非国家的公法法人发挥作用，并仅仅受到国家的监督，这被称为间接的国家管理，在一定程度上表现为与直接国家管理相抗衡的均势力量。相应地，国家对社会保险承办机构的监督也采取了相对宽松的法律监督形式。ｍｏＤｏｅ法定养老保险、疾病保险、劳动保险及事故保险在德国的运作方式可以被称为介于完全国家与完全市场保险体制之间的‘第三条道路’”Ｉｔ６］。德国社会保障实行社会化管理原则，在管理方式方面实行自主管理原则，在基金收支方面实行白收自支与调剂相结合原则。社会化管理原则表现在，社会保障管理主体主要是社会保险机构，它具有社团法人地位，在财务和组织上是独立的。自主管理原则表现在雇主和雇员通过代表大会和董事会自己管理社会保险，董事会和业务领导决定机构的财务预算，监督财务支出。自收自支与调剂相结合原则表现在基金原则上自收自支，但也进行必要的调剂。因此，德国的养老保险基金，除了每年只保留次年第一个月的波动储备金以外，基本上没有或没有大量的储备金，在投资运营上限于银行存款这种比较保守的投资手段。（三）日本模式：国家所有、法定委托、多元化投资日本的公共年金分为两个层次：第一层次是国民年金，又称基础年金｝第二层次是与收入联动的厚生年金和共济年金。这两个层次的年金均由政府来管理，因此称为公共年金。政府将每年的国民年金和厚生年金收支节余部分积累起来，形成年金储备金。日本将养老保险基金等纳人国库预算，原由大藏省资金运营部列入国家财政投融资计划统一使用。大藏省将养老保险基金的大部分用于购买国债或贷款给公团、地方政府和其他机构用于兴建住宅，医院、道路等公益设施、福利设施，或贴息贷款给基础产业。２００１年“基础年金”和“厚生年金”的储备金改由厚生省管理，厚生省大臣负责投资计划，并对进入资本市场的投资比例做出严格规定。２００３年日本通过《年金资金运用基金法》，对日本养老基金资产的投资管理架构进行了改革。根据该法，日本设立年金资金运用基金会，作为一个独立法人组织，接受厚生省的委托，负责对国民年金和厚生年金资产的管理和投资。经厚生大臣批准，年金资金运用基金会可以将部分投资和管理职能委托给金融机构或内阁指令的其他公司。此外，日本相关法律对基金投资运作的各相关主体赋予了受托人义务，各主体履行职责时，必须为基金的利益履行一个谨慎专家的注意义务和忠实义务，并不得为个人或基金之外的第三方谋取利益而从事对基金不利的活动［１引。