当前流动人口子女教育政策的执行困境与出路

收稿日期：2009-02-20

基金项目：湖南省教育科学“十一五”规划重点课题（XJK09ZDJF003）；国家社会科学基金教育学重点招标课题子课题（AHA090004）

作者简介：孙中民（1971-），男，湖南隆回人，湖南第一师范学院副教授，湖南师范大学历史文化学院博士，主要从事社会政策与社会发展研究。

孙中民1,2

（1.湖南第一师范学院经管系，湖南长沙410205;

2.湖南师范大学历史文化学院，

湖南长沙410081）摘要：让流动人口子女接受“均等教育”的政策理念已经成为新时期政策文本指导思想的核心内容。受实施主体不明确、利益机制不均衡、缺乏整体性构建、监控机制不力、缺乏强制性保障等因素的影响，当前的流动人口子女义务教育政策在许多地方陷入了政策变形、

失真的困境。要提高政策的有效性，必需确立切实可行的政策体系，形成良好的政策执行环境，对相关政策的有效执行过程进行监控与评估。

关键词：流动人口子女；教育政策；执行困境中图分类号：G521

文献标识码A

文章编号：1674-831X （2010）01-0131-04

以进城农民工子女为主体的流动少年儿童教育问题是当前社会工作的重点和难点。纵观流动人口子女教育政策的演变过程，可清晰地看出教育政策理念的变迁：由20世纪80年代中后期的“限制”，到90年代“差别对待”，再到新世纪以《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》为标志的新政策突出“以人为本”的核心思想。政策的新理念凸显了国家对流动人口子女教育问题的关注，体现了各级政府解决这一社会难点问题的信心和决心。但必须冷静地看到，“以人为本”政策理念的树立，只是使流动人口子女教育问题的解决具备了一个必要条件。从政策学视角来看，问题能否真正解决、解决到什么程度，还要依赖切实可行的政策体系的确立以及对相关政策的有效执行过程进行监控与评估。

一、流动人口子女教育政策执行中的主要问题中央政府“工业反哺农业，城市支持农村”的政策导向，决定了由流入地政府解决流动人口子女教育问题的政策明确而清晰。而流入地有没有足够的能力做到又是另外一回事。从执行的情况来分析，观念已经不是关键性的制约因素，规划和经费的困难成为了问题的关键。

我国当前流动人口呈由不发达地区向发达地区流动的整体趋势，在城市免费义务教育政策推行之后,不可回避的一个难题是流动人口子女大量涌入的问题。流入地接纳流

动人口子女的能力是有一定限度的,这种限度突出地表现在流入地执行政策的经费、人力资源的有限性上。在义务教育

“以县为主”的背景下，作为政策执行主体的流入地政府很难得到中央政府所给予的相应补偿。虽然《流动儿童少年就学暂行办法》指出“流入地政府和流出地政府要互相配合，加强联系，共同做好流动儿童少年接受义务教育工作”。但由于国家教育经费转移体制还不健全，每年仍以户籍为准给流出地划拨义务教育经费，而流入地政府不仅要把教育经费用于当地学校的发展，还要在教育经费本来就不足的情况下支付流动儿童的教育费用，双重的经费压力使流入地政府陷入困境，因此不少地方抱怨财政困难,难以接受更多的流动儿童入学。有的地方认为由流入地政府单独承担流动儿童的教育费用不合理,提出应让其原籍政府承担或分担部分教育费用。在这些违背政策初衷说法的背后，可以透视流入地政府经费资源不足的尴尬。实际上,在现行的政策背景下,流入地政府的教育财政支出困难所引发的直接后果就是：谁招收了流动人口子女，谁就得自己解决办学经费问题。

流入地政府解决这个问题投入越多,问题解决越好,就往往引来更多的流动人口子女入学，流入地政府的财政压力就越大。流动人口子女教育政策的落实没有充足的财力、物力投入,流入地教育主管部门就无法有效配置资源,“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助”

“切实减轻进城务工就业农民子女教当前流动人口子女教育政策的执行困境与出路

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Feb.2010Vol.10，No.1

湖南

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Journal of Hunan First Normal University

育费用负担”[1]

等规定就无法得到根本落实。

尽管流入地政府也在下大力解决流动人口子女的入学问题，但是相对于流动人口子女的总数来说，流入地中小学对流动人口子女的吸纳率仍然偏低。导致吸纳率偏低固然有流动人口子女总数较多的客观原因，但流入地办学规模难以预测、现有中小学承受能力有限是最主要的。城市免费义务教育政策的推行，从制度上和经济上为“留守儿童”进城入学打开了大门，迫切要求城市学校为其提供学位。城市学校的学位供求矛盾变得日益严峻。目前许多城市教育行政部门事先没有进行学校的科学规划和布局调整，现有公办学校不能提供充足的学位，造成许多学校“人满为患”、班额陡然增大的现象。新建学校、扩大城区学校的办学规模，为进城儿童提供足够学位，已成为城市政府不容推卸的一项重任。而流动人口及其子女的变数太大，教育行政部门无法准确地获取外来人口中适龄入学儿童的数字，又是困扰教育部门的一大难题。同时，流动人口居住分布也很不均衡。

由于许多外来农民工没有相对稳定的工作，工作地点经常更换，子女也跟着转学，这一问题使得教育部门难以进行学校布局和事业规划，难以预测教师需求。

由于地方政府尤其是流入地政府执行政策的积极性不高，流动人口子女义务教育政策在许多地方陷入执行中断和政策失真的境地。对流入地政府而言，落实流动人口子女教育相关政策确实责无旁贷。但流动人口子女接受教育已经演化成了一个社会问题，作为政策落实的主体，教育主管部门一方面难以独自承担政策落实之责，另一方面又没有能力协调其他部门的行为。结果往往造成政策执行过程中政策行为表面化，实际上处于中断的状态；对流入地公办学校而言，既要保证教学秩序不受影响、质量不下降，又被强令必须接受流动人口子女入学，同时还要面对经费不足、师资不足和基本办学条件不足的问题。加上农民工家庭频繁流动的特点导致其子女不易管理，许多学校在对待接受流动人口子女入学这个问题上一直态度消极。

二、教育政策执行中变形的原因分析

“对政策执行因素的分析和控制是决定政策执行效果的关键”

，[2]

在教育政策实施过程中，出现变形的情况是普遍的，但应该控制在最小的范围内，否则会造成巨大的危害，削弱教育政策的有效性，导致教育政策的失败。在现实生活中，影响我国流动人口子女教育政策执行的因素是纷繁而复杂的：

（一）政策实施主体不明确，利益机制不均衡

政策的存在总是表现为一定的利益关系，由于利益追求的内在驱动力，引起了府际间利益分配的失衡。就中央与地方政府以及地方与地方政府之间的关系而言，需要进行事权的划分，落实各级政府的责任，划清中央与地方政府之间、地方政府不同层级之间的事权、财权。《流动儿童少年就学暂行办法》与《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》都规定了流动人口子女义务教育以流入地为主，这样的职责划分是明确的。但是问题在于，国家

在给予流入地政府主要职责的同时，并没有对中央政府和流出地政府的责任予以规定，尤其是缺少中央政府对流入地进行财政补偿的相关规定。也就是说，教育经费的拨付，没有因为受教育者的增多而有所增加。这样就给流入地政府造成了经费压力。

我国义务教育经费是由地方财政支出的。农村的学龄儿童随父母流出后，流出地政府可用支出的教育费用随着转出人数的增加而变得相对宽松。而流入地政府则要利用地方财政划拨的教育经费来满足城市和农村两个群体“孩子”的教育需求，同时认为流入的儿童不仅仅占有了城市的

教育资源，而且对城市的

“教育GDP ”也产生不利影响，[3]

城市流入地政府在政策的执行过程中，发现政策本身带给自己的收益远远要低于自己的预期，利益受损的心理感受使流入地政府感觉到一种“相对剥夺”的不平衡心理状态。[4]

就当前的教育现状而言，府际间利益分配不均最主要的症结在于教育经费的平衡上。在经费所带来的冲突和资源的竞争中，府际间都竭尽全力使自己的利益最大化，经费原本的不足和国家政策的倾斜使这种不平衡的利益矛盾激化，从而导致政策执行的效果不尽人意，甚至出现失灵现象。

政策是对全社会价值所进行的权威性分配，即通过政策实施，让一部分人享有资源而排斥另一些人对该资源的享用。[5]正是利益因素构成了政策执行变形的最为深层的原因。

（二）政策缺乏整体性构建，可操作性不强

教育政策体系的整体性是指解决同一问题的众多类型、层次不同的教育政策需要配套设置，相关教育政策组成

教育政策体系并发挥整体作用。[6]

流动人口子女教育政策执

行的复杂性、相互交叉性在客观上要求相关教育政策必须统筹安排。在这一方面目前的政策无疑有所欠缺。首先，几年来解决流动人口子女义务教育所必需的经费保障、人口管理改革等配套政策并未及时出台，政策体系的完善工作并不尽如人意；其次，除了上述专门政策文本外，近年来国家及各部委出台的政策一方面数量有限，另一方面并非专门性政策文件，只是在制定相关政策时对流动人口子女教育问题有所涉及。由于政策制定部门利益的差异，这些政策一定程度上缺乏横向的有效协调，其系统性、层次性都没有达到政策整体性的要求，未能形成有机结合，这对于政策执行的消极影响不可忽视。

为了能顺利执行，教育政策就决不能仅仅勾勒模糊的政策轮廓，而是要形成实用的、具体的、具有可操作性的政策方案，或者制定相应的具体实施细则。我国几部教育政策出台后一直没有实施细则跟进。这种政策的模糊性和不明确性，易于导致两种情况：一是政策执行人员或机构可以利用自己的权力，通过政策执行为自己或本部门谋利。教育政策的模糊性造就了一个政策执行的灰色地带，在这个灰色地带中，地方利益、个人利益、小集体利益等都会通过自己拥有的资源，力求在政策运行过程中拓展利益空间；二是政策执行人员因政策不明确、职责不清晰而采取规避的态度，造成政策在实施过程中从表面上看与原政策相一致，事实

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