北京市养老服务设施专项规划

北京市养老服务设施专项规划（公开稿）1 规划背景为深入贯彻落实国务院对北京城市总体规划的批复，“提高生活性服务业品质，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都”，促进“人文北京、科技北京、绿色北京”建设，积极应对北京人口老龄化的严峻形势，解决当前养老服务中的突出矛盾和问题，按照市委、市政府相关工作部署，自2009年起，市规划委和市民政局共同组织编制了《北京市养老服务设施专项规划》，至2010年底基本编制完成初稿。

此后，根据市政府要求，市规划委会同区县政府、市民政局、市国土局、市发改委、市国资委等部门，梳理和落实了2015年前有条件建设的集中养老设施用地。

同时，根据国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发［2013］35号）和市政府《关于加快推进养老服务业发展的意见》（京政发［2013］32号）、《关于加快本市养老机构建设的实施办法》（京政办发［2013］56号）对编制成果进行完善补充，进行专家评审，并征求相关委办局意见，形成了《北京市养老服务设施专项规划》最终成果。

1.1 规划依据1.1.1 政策文件（1）《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发［2006］6号）2006年2月（2）《北京市养老服务机构管理办法》（市人民政府令第63号）2000年10月（3）《关于加快养老服务机构发展的意见（京民福发［2008］543号）》2008年12月（4）《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》2009年10月（5）《北京城市总体规划（2004年-2020年）》2005年1月（6）《关于促进残疾人事业发作的实施意见》（京发[2009]17号）2009年6月（7）《老年人权益保护法》2013年7月（8）《养老机构设立许可办法》 2013年7月（9）《养老机构管理办法》 2013年7月（10）《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发［2013］35号）2013年8月（11）《关于加快推进养老服务业发展的意见》（京政发［2013］32号）2013年10月（12）《关于加快本市养老机构建设的实施办法》（京政办发［2013］56号）2013年10月（13）《北京市居家养老服务条例》2015年5月1.1.2 规范标准（1）《城镇老年人设施规划规范》（GB 50437-2007）（2）《北京市城市建设节约用地标准（试行）》（京政办发［2008］19号）（3）《老年养护院建设标准》（建标144-2010）（4）《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143-2010）（5）《养老设施建筑设计规范》（GB50867-2013）（6）《北京市居住公共服务设施配置指标》（京政发［2015］7号）（7）《关于住宅适老性规划设计有关意见的通知》（市规发［2015］164号）（8）《关于印发<北京市养老服务设施规划设计技术要点>（试行）的通知》（市规发［2014］1946号）1.2 规划范围和规划期限1.2.1 规划范围规划范围覆盖市域16406平方公里。

1.2.2 规划期限规划期限为2020年，与《北京城市总体规划（2004年－2020年）》期限一致。

1.3 工作重点市域总规用地功能图本次规划高度认识北京老龄化形势的严峻性和发展养老服务事业的急迫性，在充分分析养老服务设施现状以及与建设国际一流和谐宜居之都的差距基础上，以建成“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，设施齐备、功能完善、布局合理”的新型养老服务体系为依据、以空间资源协调配置为基础，明确各类养老设施的规划发展对策和建设要求，提出各类养老设施的规划实施建议。

2 基本情况2.1 北京老龄化趋势及养老需求分析2.1.1 老龄化趋势分析（1）老龄化速度快、老年人口绝对数量大北京市1990年老年人口约111万，进入人口老龄化社会。

至2014年底全市60岁以上常住老年人口约321.6万人，占全市常住人口的14.9%；据有关部门统计，全市老年人口正以每年15万的速度增长，预计到2020年常住老年人口将达到400万人左右。

（2）空巢化、高龄化并行，失能失智老人增多截至2014年底，北京市户籍人口中纯老年人家庭人口约48.6万人，占老年人口总数的16.4%。

按照人均寿命80岁计算，空巢期将会在20年以上。

80岁及以上户籍高龄老人达到51.6万，占老年人口的17.4%；2020年高龄老人将逼近60万人，2050年突破100万人。

不能完全自理的老人已占老年人口的14%，其中近一半为失能失智老人。

（3）老年抚养比不断提高，城市竞争力受到不利影响老年人口增多，导致劳动力年龄结构老化、社会保障负担加重、社会稳定隐患增大等一系列问题，将导致对城市竞争力的不利影响，老龄化问题是北京建设国际一流和谐宜居之都的巨大挑战。

2.1.2 养老需求分析（1）养老服务需求总量日益增大老年人口总量不断增长，占总人口比例不断上升，老龄化程度进一步加深，社会对养老设施需求总量日益增大。

（2）养老需求多层次、多样化由于老年人家庭结构、年龄和健康状况、经济状况、养老观念等的差异，养老需求呈现养老需求全方位、养老模式多样化、养老服务提供特色化的特点。

（3）养老服务专业化、特色化高龄老人增多、慢性病多发，导致老人对专业化长期照护服务的需求不断提高，针对特殊老人的专门性、特色化服务需求不断增长，如专门收住痴呆老人的护养院。

（4）残疾人的照护需求残疾人，特别是60周岁以下的重度残疾人（约11万人）在基本生活照料、医疗、康复等方面的需求与老年人相近，可入住养老机构接受专业服务。

2.2 北京养老服务保障及设施发展概况近年来，市委市政府高度重视“老有所养”工作，养老保障和服务政策不断完善、财政投入不断加大，初步形成了“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、社会优待为拓展”城乡一体化的新型养老服务体系。

2.2.1 养老服务和养老保障水平居全国前列（1）多层次养老保障体系逐步建立●广覆盖、多层次、可持续的社会养老保险制度：如农村养老金和合作医疗等。

●应保尽保、分类施保的老年社会救助制度：如低保、五保和慈善救助等。

● 分年龄段实施、适度普惠的老年社会福利制度：如高龄津贴、养老助残券等。

（2）多元化的养老服务体系初步形成● 实施《关于加强老年人优待工作的办法》，65岁以上老人可享受11项社会敬老优待措施。

● 出台和实施《北京市市民居家养老（助残）服务(“九养”）办法》。

● 实施《关于加快养老服务机构发展的意见》。

2.2.2 养老设施建设大力推进、社会化程度逐步提高全市养老服务设施建设稳步推进，2014年底全市机构养老床位约10.9万张，常住百名老人床位约3.4张。

政府办与社会办养老床位比例约2:3，社会办比例正逐步上升。

截至2014底全市已建立养老（助残）餐桌3669个，托老（残）所3727个；发展1.5万家养老（助残）服务单位，开展生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、老年教育、其他服务等六大类110项服务。

2.3 养老设施存在的主要问题虽然近年来我市加大了各类养老服务设施的建设力度，取得了较大的发展，但与日益增长的社会养老需求还存在较大差距，主要体现养老设施硬件条件和养老设施政策管理两大方面。

2.3.1 硬件条件方面（1）养老设施总量不足机构养老设施：2014年底全市常住百名老人拥有养老床位数仅为3.4张，与国外先进水平（百名老人4-8床）和北京建设国际一流的和谐宜居之都的实际需北京市机构养老床位建设情况（单位：万张）求尚有一定差距。

社区养老设施：基础薄弱，难以满足实际需求。

城镇社区由于缺乏统筹、用地紧张，养老设施场地严重不足，日间照料、文体活动等设施难以满足需求；三分之二的乡村尚未健全居家养老服务设施。

（2）养老设施空间分布不合理城六区老年人口总量和比例均高于远郊区县，老龄化程度严重。

城六区由于建设空间有限，养老设施建设难度大，导致城六区养老设施缺口较大，老人就近入住养老机构困难。

（3）养老设施建设标准偏低部分机构养老设施，以街道和乡镇办为主，存在床位规模偏小、床均建设标准偏低的问题，空间较为局促、缺乏足够的活动空间和绿化场地，难以满足基本养老服务功能需求。

社区托老所使用面积差异大，大部分使用面积不足500平方米，难以满足多样化的使用需求。

2.3.2 政策管理方面（1）定位不明确，失能失智老人得不到充分照护根据国际经验，机构养老设施应以失能失智老人为主要服务对象，提供专业的长期照护服务。

但现状机构养老设施的定位还不明确，入住机构养老设施的不能自理老人仅占30%。

导致这一现象的主要原因一是缺乏引导政策、配套评估机制、专业护理人员，二是由于养老保障水平还比较低，很多失能失智老人无力支付高昂的护理费用。

而社区养老服务以基本的老年餐桌、保姆式服务为主，长期照护服务更加匮乏。

由于难以得到机构或社区的照护服务，也导致一些老人不得不入住医院，长期占用医疗床位资源。

（2）机制不健全，设施建设缺乏合理引导和监督虽然近几年国家和北京市先后出台了多项法规，但缺乏相应的实施细则和管理标准，导致设施建设引导和监督机制尚未有效落实。

缺乏长期有效的行业发展指导，导致社会力量建设养老设施存在“有钱没地，有地没钱”的无序现象；配套土地政策、多元化投资机制不健全，导致养老机构在土地取得、融资经营等方面存在一定困难；养老设施建设机制不健全，存在配建缺失、建而不用、挪作他用及违规建设等现象；行业监管不到位，部分公共福利设施变相为盈利设施，如会员制、宾馆改建设施的逃税行为；税收、水电、煤气、电信等方面扶持政策不到位，导致养老机构运营负担较重。

（3）标准不完备，养老设施服务水平难以保证建设标准不完备：护养型养老床位不足，设施建设缺乏对老年人健康状况和自理能力的适应性；医疗服务水平差，现状部分机构养老设施未配建医务室或医务室不达标，大部分不具有医保定点资质。

准入标准不完备：缺乏有效的行业准入及退出标准，行业规范与监管相对薄弱；服务岗位专业标准和操作规范不完善，专业机构护理人员及家政服务人员匮乏。

2.4 经验借鉴2.4.1 定位明确的养老服务发展策略英、德、日、香港等面临老龄化社会问题的国家和城市都把大力发展“以居家养老为主、社区养老为辅、机构养老为补充”作为养老服务发展的基本策略，把失能失智老人作为养老服务的重点人群，把长期照护体系作为养老服务体系建设的重要内容。

以香港为例，香港倡导“持续照顾”的理念，建立家庭到社区、到养老机构、及至医院的“无缝衔接”的养老服务体系。

针对半自理和不能自理老人建立长期护理服务系统，由社会福利署负责对老人身体状况进行评估并编配所适用的养老服务，以确保提供的服务具有公平性和针对性，使有限的养老资源充分发挥作用。

政府资助的机构养老床位集中在护理安老院和护养院，这两类养老机构主要服务于生活不能完全自理的老人。