深圳如何用好特区立法权

深圳特区立法权再认识特区立法权行使已超过三十六个年头。

三十多年来，中国的社会发生了深刻变化，我们从特区立法权的运行格物致知，究往知来，谈谈自己的看法。

一、特区立法权的主要历史事件（一）中国第一部经济特区法律广东省经济特区条例1980年8月26日第五届全国人民代表大会常务委员会第15次会议批准施行，条例分总则、注册和经营、优惠办法、劳动管理、组织管理和附则，共六章26条。

这部法律既是特区设立与发展的需要，也说明特区立法权是中央立法权的一部分，是中央试验性立法。

（二）经济特区立法授权决定第一，1981年五届全国人大常委会21次会议通过关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议，授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会，根据有关的法律、法令、政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

第二，1989年七届全国人大二次会议审议了国务院提请授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章的议案，决定授权全国人大常委会在深圳市依法选举产生市人大及常委会后，对国务院提出的上述议案进行审议，作出相应决定。

1992年，根据《第七届全国人民代表大会第二次会议关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议审议了国务院关于提请授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章的议案，决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。

（三）立法法的规定。

2015年通过的立法法在2000年立法法的基础上扩充了说明制度，立法法第74条、第90条、第98条对经济特区授权立法作了直接规定。

第74条规定“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。

”第90条第2款规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

”第98条第5项规定“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。

”此外，本人认为立法法中对授权立法的一般性规定，也适用于经济特区授权立法，如“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

”“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

”二、特区立法的成果据深圳市人大常委会法律委员会统计，从深圳市第一届人大到第五届人大届满，深圳市人大共制定法规215项，法规解释2项，其他有关法规问题的决定3项。

主要包括以下几个方面：（一）人大立法和运作的规则。

如深圳人大及其常委会的议事规则、制定法规条例、立法听证条例、执法检查条例、议案办理规定等。

（二）规范政府管理的法规。

如深圳市政府采购条例、审定条例、政府投资管理条例、政府投资项目审计条例、改革创新促进条例、预防职务犯罪条例、打击公职人员携款外逃的决定等。

（三）市场规则方面的法规。

深圳是全国市场经济起步较早的地区，在市场规则建设方面率先制定了一系列的法规：第一，市场主体方面，制定了有限责任公司条例、股份有限公司条例、股份合作公司条例、商事条例、商事登记若干规定、合伙条例、国有独资公司条例、中小企业发展促进条例、企业清算条例、破产条例、经纪人条例、消费者权益保护条例、律师条例、注册会计师条例等；第二，市场产品与服务质量方面，制定了打击假冒伪劣商品违法行为条例、产品质量条例、建设工程质量条例、畜禽屠宰与检疫检验条例、食用农产品安全条例、特种设备安全条例、酒类管理条例、电梯及自动扶梯安全管理条例、燃气条例、学校安全条例、无障碍环境建设条例、标准建设若干规定等；第三，市场行为规则方面，制定打击假冒伪劣商品行为条例、计量条例、合同格式条款条例、格式合同条例、查处无照经营条例、反走私综合治理条例、实施反不正当竞争法办法、建筑市场严重违法行为特别处理规定、物业管理条例、价格条例、制止牟取暴利规定、家庭服务业服务条例、拍卖条例、招标投标条例、政府采购条例等；第四，要素市场方面，主要有以下法规：1．资源市场方面，制定了土地使用权出让条例、规划土地监察条例、征用和收回土地使用权条例、供水用水条例、水土保持条例、资源综合利用条例、节约用水条例、饮用水源保护条例、水资源管理条例、禁止食用野生动物规定、国有资产管理条例、公用事业特许经营条例等；2．房地产市场方面，有房地产转让条例、登记条例、租赁条例、房地产行业管理条例、查处违法建筑决定等；3．建筑市场方面，有规划条例、建设工程招标投标条例、建设工程质量条例、、建设工程监理条例、施工安全管理条例、建筑市场严重违法行为特别处理规定、物业管理条例等；4．资本市场方面，有创业投资条例、国有资产管理条例等；5．技术市场方面，有企业技术秘密保护条例、技术转移条例、知识产权保护若干规定、科技创新促进条例、加强知识产权保护工作若干规定等；6．劳动力市场方面，制定了欠薪保障条例、职业技能鉴定条例、居民就业促进条例、人才市场条例、职业训练条例、工资支付条例、和谐劳动关系促进条例、安全管理条例、失业保险若干规定、社会养老保险条例、劳务工条例、劳动合同条例、工会法办法、工伤保险条例、最低工资条例等；7．运输市场方面，制定了出租小汽车管理条例、港口管理条例、停车场管理条例、海上交通安全条例、中小型客车营运管理条例；8．其他专业市场方面，制定了文化市场管理条例、农副产品集贸市场条例、酒类管理条例、燃气管理条例、商品市场条例、体育经营活动管理条例、旅游管理条例等。

（四）经济发展促进方面，制定信息化建设条例、高新技术产业园区条例、创业投资条例、中小企业发展促进条例、加快经济发展方式转变促进条例、前海深港现代服务业合作区条例、福田保税区条例、金融业发展促进条例、循环经济促进条例、统计条例等。

（五）城市管理方面，制定了城市园林绿化条例、查处违章建筑的决定、陆路口岸和检查站物业管理规定、社会治安综合治理条例、市容环境卫生管理条例、消防条例、养犬条例、道路交通安全违法行为处罚条例、实施调解法办法、城市综合执法条例等。

（六）环境保护方面，制定环境噪声污染防治条例、环境保护条例、大亚湾核电厂周围限制区安全保障与环境管理条例、实施固体废物污染防治法若干规定、水土保持条例、海域污染防治条例、生态公益林条例、建设项目环境保护条例、梧桐山风景名胜区条例、碳排放权管理规定、建筑废弃物减排与利用条例。

（七）教育方面，有成人教育管理条例、教育督导条例、图书馆条例、职业训练条例等。

（八）社会方面，有行业协会条例、文明行为条例、人口与计划生育条例、性别平等条例、无偿献血条例、事业单位登记条例等。

三、经济特区立法权辨析特区立法是一个伴随中国改革开放出现的新事物，大家对他的认识和研究不充分，对它的地位、性质、存在、运用和发展都存在不同的看法，还有很多理论性问题需要探索与辨析。

(一)关于经济特区立法权的地位有关授权决定和立法法规定了经济特区法规在经济特区内的优先适用效力以及解决法律冲突的原则，但未明确它的性质和效力等级。

因此，在理论上有不同的认识。

归纳起来有三种：第一种代理说。

认为经济特区授权立法实质上是最高国家权力机关向经济特区让渡部分国家立法权，是全国人大立法权的逻辑衍生，超越了一般地方立法权的范畴，享有与全国人大及其常委会立法同等的效力。

第二种立法权转移说。

认为立法主体通过授权行为使其立法权转移到一个无此项法定立法权的国家机关，立法权性质的转移意味着授权立法的地位应与接受授权机关原来的立法地位相适应。

据此，经济特区法规的效力等级等同于经济特区所在地运用较大市或者设区市立法权制定的地方性法规。

这个说法无视特区立法权不需要省、自治区、直辖市人大常委会批准的程序。

第三种新型授权说。

认为经济特区授权立法是一种新型授权立法，它既非国家立法权的一部分，也不同于地方的立法模式，是一种新型的地方立法权。

我认为代理说比较符合经济特区授权立法的本质特征，与经济特区的立法实践相符。

(二)关于经济特区授权立法的权限有关授权决定要求根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定经济法规、法规。

立法法规定经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。

但在立法权限方面有以下几个方面的争议。

1、法律、行政法规基本原则的内涵争议第一种意见认为，应指该法律或行政法规的基本宗旨和指导思想、所需确立的基本制度以及该法律或行政法规总则中规定的贯穿于该整个法律或法规的总原则。

第二种意见认为法律、行政法规的基本原则就是法律法规的具体规范。

即特区法规不得与法律和行政法规的具体条文相矛盾。

第三种意见认为法律、行政法规的基本原则是法律或行政法规的立法精神和倾向，是对法律的制定、执行、适用、遵守和监督落实都具有普遍指导和约束意义的基本原理或者基本准则。

为了便于经济特区立法创新，在理解上宜粗不宜细。

我国民法的基本原则是平等、自愿、等价有偿、诚实信用原则。

刑法的基本原则是罪刑法定和罪刑相适应原则。

行政处罚法的基本原则是行政处罚法定、处罚与违法行为相适应原则，等等。

我认为基本原则一般规定在总则中，但总则中规定的内容不完全是基本原则，具体规范就更不是基本原则了，我赞成第三种观点。

2、关于特区立法事项范围。

第一种意见认为特区立法权是全国人大的部分立法权，主要界定于经济及其相关的事务。

有关国家机关、国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度以及明确属于国家事权的立法权，必须由全国人大及其常委会行使，不属授权范围。

从八个法律部门对应分析，经济特区授权立法不能涉及宪法和宪法相关法、刑法、诉讼与仲裁程序法，行政法、民法、商法、经济法、社会法的立法领域，则可在一定范围内涉及。

第二种意见认为对于立法法中规定必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的十项专属立法权，经济特区授权立法不能笼统突破。

这十项立法权分别是的军事、外交等国家主权事项，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权等国家机构组织事项，民族区域、特别行政区和基层群众等自治制度，犯罪和刑罚制度，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚等政治权利与人身自由制度，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，对非国有财产的征收、征用等财产征用征收制度，民事基本制度，产权、财政、海关、金融和外贸等基本经济制度，诉讼和仲裁制度。