建国60学年中国社会保障制度变迁路径分析

建国60年中国社会保障制度变迁路径分析 Post By：2010-7-9 9:21:29 [只看该作者]

——基于新制度经济学视角 摘要：社会保障制度是社会生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步的一个重要标志。经过60年的发展，我国社会保障制度已经成为社会经济发展的“稳定器”和“减震阀”，是我国社会主义市场经济的重要支柱。本文首先对新中国成立后我国社会保障事业发展历程进行了回顾。在此基础上，以新制度经济学理论体系为分析工具，从制度的供求、制度的路径依赖以及制度变迁的国家因素这三个视角全面探析了建国60年中国社会保障制度变迁的路径。同时，指出我国社会保障制度变迁过程中存在稳定性和持续性不足的问题，据此提出建立维系社会保障制度建设稳续性的制度体系。 关键词：社会保障，历史变迁，新制度经济学 中华人民共和国成立60年以来，社会保障制度作为和新中国社会、经济、政治发展相伴而生的制度模式，在自身不断完善和发展的同时，对促进国家经济的增长、人民生活水平的提高、社会的稳定都起到了至关重要的作用。回顾中国社会保障的发展历程，反思、总结其间的经验和教训，无论对于中国社会保障制度的完善和发展，还是对于整个社会的稳定和进步都是有益的。 一、建国以来中国社会保障制度的历史变迁 建国以来，我国的社会保障制度走过了一条曲折发展之路，经历了1949—1955年的创建时期、1955—1965年的调整时期、1966—1977年的“文革”时期、1978—1985年的重建时期、1986年至今的改革时期。 （一）社会保障制度创建时期 新中国成立后，全国社会保险工作同其他工作一样，得到了党和政府的高度重视和大力支持。从1949年到1955年，一系列发展社会保险事业的政策措施开始制定施行，全国开始着手建立统一的社会保险制度和体系。1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》做出要在我国“逐步实行劳动保险制度”的决定。随着社会保障事业的蓬勃开展，实践使人们认识到在全国建立一个统一的社会保险制度的必要性和重要性。在此背景下，1951年2月，由政务院公布实行《中华人民共和国劳工保险条例》在一定程度上纠正了以前社会保险工作上“各行其是”的现象，该条例于1953年经政务院修正，进一步扩大了社会保险的范围，并提高了某些社会保险的待遇标准。《劳保条例》是新中国第一部关于社会保险的法规文件，对我国社会保险制度的建设以及实践产生了深远的影响。随后，国务院于1955年发布了国家机关工作人员退休、退职、病假期间待遇等3个暂行办法，确立了国家机关、事业单位职工退休、退职的制度。从1951年《劳保条例》的制定试行，到1953年经过修改后的《劳保条例》的公布，以及国家机关工作人员退休、退职和病假期间生活待遇3个暂行办法的颁布实施，标志着我国社会主义保险体系基本建立，从此以后，我国社会保险事业进入了一个新的发展时期。[1] （二）社会保障制度调整时期 1956年，随着社会主义三大改造的完成，社会主义制度已经在全国范围内基本建立起来。为了和当时社会、经济形势发展相适应，从1956年到1965年，中央政府对社会保障政策进行了调整和完善。国家逐步修改、补充了干部和工人退休、退职的规定，通过发布《关于国家机关工作人员退休和工作年限计算等几个问题的补充通知》、《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》使退休制度更加健全。1958年3月，全国人民代表大会常务委员会原则上批准了《国务院关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》，本规定在全国工人、职员中统一了退职条件和退职待遇标准，放宽了退职条件，适当提高了退职待遇标准，使工人、职员的退职问题得到了比较妥善的解决。在医疗保险制度上，也进行了调整和完善。1965年9月，中央在批转卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》的批示中指出：“公费医疗应做适当改革，劳保医疗制度的执行也应当适当整顿。”根据中央的批示，卫生部、财政部发布《关于改进公费医疗管理问题的通知》，劳动部、中华全总发出了《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，这些规定使医疗保险制度更加适合当时的实际。[2]1956年国家发布了《中华人民共和国女工保护条例（草案）》，加强了对女工的保护。同时，我国社会保险的范围由过去只局限在有条件的国营企事业单位，逐步扩大到商业、外贸、粮食、供给合作社、金融、民航、石油、地质、水产、国营农场、造林等13个产业和部门，随着保险范围扩大，受保人数迅速增加。到60年代中期，我国已经建立起以国家和单位为核心、和计划经济相适应的社会保障制度。 （三）社会保障制度的停滞期 始于1966年的“文化大革命”使中国进入“十年动乱”时期。这10年期间，社会保障事业的发展从整体上受到严重的冲击，社会保障事业被当做“资本主义”、“修正主义”的东西加以批判，在曲折和动荡中艰难发展。 1968年12月国家撤消了负责救灾救济、社会福利等事务的内务部，负责劳动保险事务的工会也陷入瘫痪状态。1969年财政部规定：国营企业一律停止提取劳动保险金，原在劳动保险金开支的劳保费用，改在税前列支。这一规定使国家的劳动保险蜕变为企业保险，我国的社会保险制度分割为国家、企业、乡村3个相互封闭和脱节的板块。“十年动乱”中主管社会福利事业的领导机关处于瘫痪状态，许多基层单位的相应机构被解散；工人文化宫、俱乐部被破坏、被抢占；许多从事这项工作的干部和积极分子受到迫害。据统计，1978年全国社会福利事业单位只有728所，收养人员5.74万人，和1964年相比，社会福利事业单位下降了52%，收养人员数量下降了60%。[3] 这期间，社会保障制度的建设并没有完全停滞。农村合作医疗制度在探索中得到了迅速的发展，取得了空前的成功。到1976年，农民合作医疗制度的参合率已达到90%以上，在农村基本上能做到“小病不出队，中病不出社，大病不出县”，有效地解决了农民的看病问题。农村合作医疗模式被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。 但从整体上看，这一时期，由于受到“文革”的冲击，各种保险设施、管理机构被取消，基金制度被废除，职工正常的退休、退职工作被迫停止，社会保险的组织基础和财政基础被破坏殆尽，整个保险工作陷入瘫痪，出现停滞甚至倒退的情况。 （四）社会保障制度重建时期 1978年十一届三中全会的召开，结束了“文化大革命”带来的动乱，中国进入社会主义发展的新阶段。在1978年到1985年这7年期间，社会保障制度得到恢复和发展，各项社会保障工作陆续展开。 1978年2月，五届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，其中的第48条、49条、50条分别对劳动者的福利，劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力时的物质帮助，革命残疾军人、革命烈士家属等的生活保障问题做出了原则性规定。同时国家重设民政部门，恢复其职能。1978年6月2日国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》，这两个办法的颁布标志着国家恢复重建退休制度。1980年10月7日，国务院发布的《关于老干部离职休养的暂行规定》确立了我国特殊的养老制度——离休制度。1980年3月，国家劳动总局、全国总工会联合发布《关于整顿和加强劳动保险工作的通知》，国营企业和集体企业开始依照通知的相关规定对由于“文革”中断的企业社会保险工作进行了全面整顿和恢复。在社会福利、优抚和救济方面，1984年3月，以筹集、管理和使用残疾人福利基金，举办残疾人福利事业为己任的中国残疾人福利基金在北京成立。1984年9月30日，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，扶贫工作列入了国家的最高议事日程。 这一时期所做的工作主要是为了解决历史遗留问题和恢复正常的社会保障制度，对“文革”时期造成的某些后果进行挽救性的修补。 （五）社会保障制度改革时期 20世纪80年代中后期，随着我国国企改革的探索发展，原有的强调由国家和单位“一管到底”的社会保障制度在新的形势下显得僵化，国家开启了建立国家、企业、个人共同负担社会保障制度的探索。1986年，国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹制度，拉开了社会保险改革的序幕。改革一直持续至今，经历了两个不同的阶段： 1.社会保障制度改革探索阶段 1993年，中国共产党十四届三中全会明确阐述了建立多层次的社会保障体系的社会保障制度改变目标。在此背景下，全国人大、国务院出台了一系列社会保障方面的法律、行政法规，对职工享有的社会保险项目作出了规定、确立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度改革方案并决定在全国范围内进行医疗保险制度改革试点。1998年以来，我国建立了下岗职工基本生活保障、失业保障、城镇居民最低生活保障这三条保障线制度，保障下岗职工、失业人员及城镇困难家庭的生活。 2.社会保障制度改革全面深化阶段 党的十六大以来，中共中央提出构建社会主义和谐社会的目标，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。社会保障开始进入城乡统筹发展和制度创新完善的新阶段。 我国城乡社会保障制度发展严重失衡，在制度设计中长期忽视农村社会保障制度建设。进入新世纪以来，党和国家开始重视农村社会保障制度的建设。2003年，新型农村合作医疗制度在全国部分县（市）试点。2005年国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出积极、稳妥地解决农民工社会保障问题。2007年，国家开始在全国农村建立最低生活保障制度。在城市，2003年国务院发布的《工伤保险条例》进一步完善了工伤保险制度。2009年中央出台了深化医药卫生体制改革的意见，确立基本医疗卫生制度回归公益性、基本公共卫生服务均等化，并逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，体现了我国医疗卫生事业发展从理念到体制的重大改革。 这一时期，国家进一步明确了社会保障制度改革的目标、原则，逐步建立起了以社会保险为主体，包括社会救济、社会福利、优抚安置、住房保障以及慈善事业在内的社会保障制度框架。但改革过程中出现的农村社会保障制度的缺失、社会保障基金供给不足、社会保障法制化进程缓慢、转制成本等问题也亟待解决，我国社会保障制度的完善仍然任重道远。 二、分析基础：新制度经济学和制度分析视角 新制度经济学发源于19世纪30年代科斯的交易成本学说，但在当时并未引起社会充分的重视。20世纪60年代以来，西方资本主义国家对凯恩斯主义经济政策的盲目崇拜从而导致的经济滞胀才使人们逐渐认识到制度安排对经济发展至关重要的作用，新制度经济学作为一个学派和一门学科在此背景下应运而生，并以其独树一帜的研究视角成为20世纪中后期至今最引人瞩目的经济学流派之一。 1937年，科斯在《企业的性质》一文中首次提出交易存在费用的观点，将交易费用明确地引入了经济分析。随后，在他1960年发表的《社会成本问题》一文分析了交易费用和产权制度安排之间的内在联系，提出了著名的“科斯定理”。科斯定理把交易费用、产权界定和资源配置效率联系起来，揭示了产权安排对资源配置的重要作用，并将产权制度问题纳入到了经济分析之中，科斯定理为新制度经济学奠定了坚实的基础。[4]在此基础上，新制度得到快速发展，形成了以张五常为代表的企业性质理论、以阿尔钦和德姆塞茨为代表的企业产权结构理论、以诺斯为代表的制度变迁理论等，从而构建了一个完备的新制度经济学理论体系。国内学者卢现祥将新制度经济学划分为制度的构成和制度的起源、制度变迁和制度创新、产权和国家理论以及制度和经济发展的关系这四大支柱性框架。新制度经济学强烈批判了新古典经济学对制度仅仅作为经济增长外生变量的片面性，力图将制度因素引入到经济分析中来。正如柯武刚和史漫飞（2000）对新制度经济学研究对象所作的界定那样：“它关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集，以及这些规则和规则集的实施对经济后果的影响。制度经济学还和制度如何在经济环境的变迁中演化有关。简言之，制度经济学研究经济生活和制度之间的双向关系。”[5]在分析方法上，新制度经济学沿袭了新古典经济学的价格理论分析方法，但更加注重从社会问题的现实出发，强调经验、历史和制度的分析。 经济学家斯蒂格利茨曾说过：新制度经济学从新的视角来解释制度并检查它的结果，它将对越来越多的引导经济事务的具体制度安排提出自己的真知灼见，并且为改变这些安排以增强经济效率提供理论基础。新制度经济学理论以别具一格的研究视角，以及其综合运用经济学、心理学、社会学等方法，为我们