第二章:公共管理学
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二、公共行政理论的建构
1.怀特的系统化行政理论: 第一、行政具有共性; 第二、管理是公共行政学的实践基础; 第三、公共行政是科学; 第四、公共行政成为现代政府的中心
古利克和厄威克的科学化行政原则
古利克认为,行政可以界定为一种价值中立的 活动并因此可以成为科学分析的合法主题。他 的主张如下:以能力取代无知、以专业人员取 代非专业人员、以专家取代杂而不精者等
治理的含义
斯托克: 1.治理意味着一系列来自政府,但又不限于政府的社 会公共机构和行为者。 2.治理意味着为社会和经济问题寻求解决方案的过程 中,存在着界限和责任方面的模糊性。 3.治理意味着涉及集体行为的各个机构之间存在着权 力依赖。 4.治理意味着参与者最终形成了一个自主的网络。
沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴
1.沃尔多认为: 传统的行政-政治二分法试图解决价值冲突问题,即行 政只是执行政治决策,但行政所关心的问题不是民主, 而是效率。 行政和政治都涉及到价值问题,因此,行政应将其决定 价值观和政策功能扩大到何种程度的问题,然而,传统 行政学家都没有提供合适的答案。 传统的行政学还忽视了行政实质的具体性,在他看来, 建立组织的目的不应是符合一般原则,而是应该能解决 问题,应该适合他所面对的环境。 他反对传统行政学家过渡注重效率的做法,其实“技术 效率”也可以转化为“社会效率”的追求,因此,效率 必须在自觉持有的价值框架内才是有用的概念。
治理的含义
治理是指官方的或民间的公共组织在一个既定 的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利 益最大化以满足公众需要的活动。
公共治理理论的主要内容
1.多元的参与主体 2.权利和责任的模糊性 3.多元化的参与主体之间权力互赖 4.自主自治的网络管理 5.政府的“元治理”角色
新公共服务理论(一般了解)
第二节:现代公共理论的发展
一,公共选择理论 公共选择理论:公共选择理论是建立在经济人 和理性人假设的基础之上,它认为,每个人根 据自身利益运用自己的理性,就可以形成一个 多数,这就是公共选择。公共选择理论以此研 究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进 行的互动。
一,公共选择理论
公共选择理论认为,人类社会由两个市场组成,一个 是经济市场,另一个是政治市场。在经济市场上活动 的主体是消费者和供给者,在政治市场上活动的主体 是选民、利益集团(需求者)和政治家、官员(供给 者)。在经济市场上,人们通过货币选票来选择能给 其带来最大满足的私人物品;在政治市场上,人们通 过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政 策法案和法律制度。该理论进一步认为,在经济市场 和政治市场上活动的是同一个人,没有理由认为同一 个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为 动机进行活动。
政府规模扩张与公共选择
帕金森定律: 一是官员都想增加下属而不是对手; 二是官员们之间互相制造工作
公共选择对政府面临的困境的诊断与分析
第一、政府机关的关键性特征之一是其产出的非市场 性,允许一个机构对特定产品和服务的提供进行垄断 的通常理由是为了避免浪费性的重复生产,但它使这 些机构免除了竞争压力而变得没有效率。 第二、政府机构产出难以测量和量度,加上在垄断服 务的同时垄断了信息,公众无法监督。 第三、公共机构未能和效率联系起来,于是产生了预 算的误导作用。 第四、公共机构的规章死板,缺乏激励机制,从而在 公务员内部形成逃避风险,不是创新。
三、公共行政理论的转型
西蒙的批评与公共政策学派的出现。 传统行政学家所提出的每一条原则都可以找到 另一条看来同样合理的原则,虽然这两条原则 可能导致相反的意见,因此,这些行政原则只 是一些行政谚语。比如,专业分工与统一指挥 原则、控制幅度原则等。
西蒙的批评与公共政策学派的出现。
从决策与执行区分政治:即政治与行政无法区分,即 决策属于政治,执行属于行政,西蒙看来,执行也有 决策。但西蒙还是从事实与价值的区分来区分政治与 行政:他的观点是: A,一个决策问题是应该交给行政机关还是立法机关, 看这个问题所含的事实问题和价值问题的重要性及其 问题引起争论的程度。 B,行政机关的事实判断必须反映社会价值,价值判 断有争议时,则行政人员对这种价值判断必须对立法 机关负责,即,立法机关对这种价值判断保留控制权
二、新公共管理理论
新管理主义建立起来的新公共管理的理论认为,公共部门绩效不 佳在很大程度上是一个管理性问题,这个问题一方面源于公共部 门官僚制组织结构的内在弊端,另一方面公共部门特定的权力结 构环境降低了管理者履行管理功能的能力。正如英国效率小组在 研究“下一步行动”过程中所发现的那样,“公务员招募、解雇、 晋升、薪酬、工作时间、安置、分类、工作组织以及IT(信息技 术)的使用等,都不在各个层次上多数管理者的控制之列”,政 策或政治性官员根本不关心或者不懂得管理,而大多数管理者又 处于命令链的下端,缺乏对组织进行有效管理所必须的权威和灵 活性。这种现状与新管理主义所倡导的“让管理者来管理”的信 条是格格不入的。因此,从新公共管理的视角来审视,公共部门 的低效率和不尽人意的绩效水平,在本质上是一个低劣的管理问 题,政府改革就更多的是管理层面的改革。
古利克和厄威克的科学化行政原则
厄威克的科学行政化原则: 1.目标原则;2;人员与组织机构相适应的原 则;3.一人管理原则;4.专业参谋与一般参谋 原则;5.授权原则;6.责权相符原则;7.明确 性原则;8.控制幅度原则。
福莱特的动态化
她指出:群体生活能使人产生出一种强烈的情 感,因而人在群体中的思想和行动,无法再由 自己控制。在经常和同伴联系的情况下,人将 受群体影响的支配。因此,她认为,群体具有 一种“额外的价值”。福莱特的理论具有组织 行为学的特征。因此被视为正统的公共行政学 和行为主义行政学的过渡人物。
新公共管理具有代表性的观点
胡德: 1.向职业化转变; 2.标准与绩效测量; 3.产出控制; 4.单位的分散化; 5.竞争 6.私人管理的风格 7.纪律与约束
三、公共治理理论
其产生的背景是:在长期的社会发展中,在社 会资源的配置的问题上,这些理论家看到了市 场失效和政府失效。市场失效是指:市场存在 信息不对称,垄断和极端的个人自私行为,最 终导致社会资源的闲置;政府的失效是指政治 集权也会带来无效率,不能促进和保障公民的 政治利益和经济利益。于是,西方学者提出了 公共治理的概念,一次弥补市场和政府管理社 会事务过程中的不足。
政府规模扩张与公共选择
瓦格纳、皮考克等认为,政府扩张有三个原因: 一是随着社会的发展,为了保证市场机制发挥作用所必 须的社会环境条件,完善法律规章以及维护社会秩序的 要求也会随之增加; 二是随着社会的发展,政府从事的经济活动越来越多, 规模较大的企业较之规模较小的私营企业更具有优势, 要求政府介入; 三是随着社会的发展,社会对公共物品或劳务的需求相 应增加,而这些活动通过政府来提供最为经济。
泰勒的科学管理理论
泰勒的科学管理理论不仅与威尔逊的政治-行 政二分法有内在的结合点,也与韦伯的官僚制 有相通的精神气质。一方面,科学管理理论彻 底改变了在此之前的非专业化和个性化的特征, 建立了专业化和普遍化的管理原则和方法;另 一方面,科学管理追求最佳的工作方法、管理 标准化和程序化和官僚制具有相同的功能和意 义。
韦伯的官僚体制
1. 合理的分工 2. 层级节制的权力体 系 3. 依照程序办事 4. 管理的非人格化 5. 专业的培训机构 6. 合理合法的人事制 度
泰勒的科学管理理论
1.预先实行计划; 2.用科学的方法挑选 工人; 3.工人标准化的操作 方法; 4.完成经测算的工作 定额。
韦伯的官僚体制
如何提高行政组织的效率
科学管理理论
第一节:公共行政理论的演进
公共行政初创时期三大理论基石之一: 威尔逊的政治--行政二分法:为强调行政执 行的效率,威尔逊将行政从政治政治中分离出 来:政治就是由大多数选举出来的代表来决定 各种选择;行政就是政府贯彻执行经过合法程 序所通过的各种规定,这种执行过程不是政治 干预。
公共选择的主张
市场机制与个人选择--允许公共组织之间的充分竞争。 组织类型的理性选择:允许私人企业等提供公共产品和 服务。 分权化:允许不同组织之间在职能上和管辖区域上的交 叉,这样,公众才有自由选择的可能。 公共服务组织小规模化。规模小,数量才多,才利于选 择。 自由化:放松管制。
威尔逊的政治--行政二分法的要点
他认为建立公共行政学的目的是“使政府不走 弯路,使政府专心处理公务和少做干预,加强 和纯洁政府的组织机构,为政府的尽职尽责带 来美誉”:有四条原则,1.行政学科应该建立 在单一组织原则的基础上,能普遍运用于一切 政治制度;2.必须从政治学领域中分离出来; 3.指导价值是效率;4.有效的公共行政要求政 府权力有单一的领导中心。
第二章:公共管理理论的发展
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第一节:公共行政理论 的演进(重点)
第二节:公共行政理论 的发展(重点)
第一节:公共行政理论的演进
初创时期:韦 伯 威尔逊 泰 勒
建构时期:怀 特 古利克 厄威克 福莱特
转型时期:西 蒙 沃尔多
第一节:公共行政理论的演进
一:公共行政理论的初创时期:
政治--行政二分法
三大理论基石
新公共行政
新公共行政其实是对传统公共行政效率至上的反思,它 认为,传统公共行政失去了组织应该表现出的社会价值 和责任。因此,应通过增加其对广大民众的需求来引导 社会价值,进而实现公共行政的民主政治责任与义务。 对社会公平价值观的提倡:传统的公共行政常常以牺牲 社会的平等来强调效率和节约,与其说它照顾了一般利 益,不如说它照顾了特殊利益。社会公平强调政府提供 服务的平等性,在决策和组织推行中的责任和义务。 关注政治和政策分析的研究,突破了政治-行政二分法。