丁煌《西方行政学说史》(课堂PPT)
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第1章 导论
21世纪公共管理系列教材
1.1 公共管理学概述 1.2 公共管理学的研究对象 1.3 公共管理学的研究途径和方法
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公共管理学（精编版）
本章教学目的
21世纪公共管理系列教材
本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前 沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念 的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公 共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理 学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重 视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析 方法等学科的理论与技术手段。
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多 学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理 学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在 联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的“管理主 义”倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机 统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁 做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和 社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何 做”和“为谁做”的“公共”问题。
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
2.公共行政学的研究内容
（1）国外学者的研究情况 （2）我国学术界的研究情况
3.公共管理学的理论体系 4.公共管理学的学科特征
（1）研究对象与范围的特征 （2）跨学科和综合性的特点 （3）具体研究问题的特征 （4）公共管理学既是实证的，又是规范的 （5）更具现实性
丁煌《西方公共行政管理理论精要》笔记和考研真题详解(第10章 巴纳德的系统行政组织理论)【圣才出品】
第10章巴纳德的系统行政组织理论10.1复习笔记一、组织的本质1．组织的定义巴纳德不是仅仅从物质或人的方面看待组织，而是从人与人之间的协作关系的角度来看待组织的。
他将组织界定为有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。
2．组织的基本特点（1）组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统。
（2）组织是一个系统，即按照一定的方法进行调整的人的活动和行为的相互关系。
（3）组织是动态和发展的，即当系统中的一个部分同其他部分的关系发生变化时，作为整体的系统也要发生变化。
（4）组织是协作系统的一个组成部分，但两者糅合在一起，有时界限不太明确。
巴纳德认为协作系统包括四个组成部分，如图10-1所示｡协作系统以组织为核心，把物质子系统、人员子系统和社会子系统连接成为一个复合的整体。
（5）组织工作决不仅仅限于通常所谓“组织内部”，对于一个组织来说，其“内部”协作关系和“外部”协作关系同等重要。
二、组织三要素1．协作的意愿（1）含义：协作的意愿是所有的各种组织不可缺少的第一项基本要素，其含义是自我克制，交付出个人行为的控制权以及个人行为的非个人化。
对于个人来说，协作意愿就是参加这一系统的“个人愿意和个人不愿意”的综合结果；对于组织来说，是它“提供的客观诱因和所加的负担”的综合结果。
（2）组织必须在物质方面和社会方面提供适当的诱因来弥补个人的这种参加该系统而不参加其他系统的牺牲，即：①提供客观的刺激；②通过说服来改变个人的主观态度。
2．共同的目标（1）含义：组织成员协作意愿的强弱在很大程度上取决于组织成员接受和理解组织目标的程度。
组织成员对组织的共同目标的理解可以分为协作性的理解和个人性的理解两种，前者是指组织成员脱离了个人立场而站在组织整体利益的立场上客观地理解组织的共同目标；而后者则是站在个人立场上主观地理解组织的共同目标。
（2）巴纳德特别指出：①要让组织成员理解和接受组织目标；②要设法消除对目标的不一致；③要注意组织目标与个人动机的必然差异。
西方行政学的产生与发展历程
西方行政学的产生与发展历程导论：西方行政学的发生与开展历程一、西方行政学的发生1、中西早期行政管理思想〔非系统非学科化〕2、1845年法迷信家M·A·安培〝树立管理国度之迷信〞的想象；3、1865-68德学者斯坦因七卷本«行政学»最早提出〝行政学〞一词〔指行政法〕；4、1887年美学者〔总统〕威尔逊宣布开创性的«行政学研讨»一文，主张政治与行政分别，将行政管理作为一门独立的学科加以研讨。
5、1900年美学者古德诺出版宣布〈政治与行政〉一书，进一步明白指出政治与行政的区分。
〔自此行政学作为一个新的、独立的研讨范围得以确立。
〕6、1926怀特«行政学导论»、1927威洛比«公共行政原理»，对其内容停止系统研讨和论述。
行政学实际体系得以构成。
〔发生背景〕二、西方行政学的开展历程多种分段方法：A、丹尼尔·雷恩〔管理思想〕：迷信管理时期〔19世末20世初〕、社会人时期〔20世纪20年代〕、以后时期〔二战后〕；B、台湾学者〔行政学〕：传统实际时期〔X*：1900-30〕、行为迷信时期〔Y*：1930-60〕、系统实际时期〔Z*，1960后〕；C、夏书章：构成阶段〔19世末到20世纪20年代〕、生长阶段—迷信管理时期〔20年代后〕、迷信化时期〔40年代始〕；D、教材观念丁煌«西方行政学说史»〔参照众多美国学者之方法〕，六阶段：◆西方行政学的提出与创立时期〔1887-1918年〕；◆西方行政学的正统时期〔1919-1941年〕；◆西方行政学的批判与转变时期〔1941-1959年〕；◆西方行政学的开展与运用时期〔20世纪60年代〕；◆西方行政学的应战与创新时期〔20世纪70年代〕；◆西方行政学的总结与探求时期〔20世纪80年代〕1、提出与创立时期：1887-1918代表人物著作及观念：威尔逊：行政学开创人，«行政学研讨»，主张政治与行政分别，树立一门独立的行政学科；古德诺：美行政学家，«政治与行政»，对政治与行政的分别实际作了进一步发扬；泰勒：美管理学者，«迷信管理原理»，倡议迷信管理；法约尔：法管理学者，〈普通管理原理〉，提出了普通管理的一些基本原理〔十四管理原那么〕2、西方行政学的正统时期：1919-1941年这一时期的行政学家承袭了早期行政学的基本信心，以为〝真正的民主与真正的效率是一致的〞，经济和效率是行政管理的基本准那么。
丁煌《西方公共行政管理理论精要》笔记和考研真题详解(第1章 威尔逊的公共行政管理理论)【圣才出品】
第1章威尔逊的公共行政管理理论1.1复习笔记一、威尔逊公共行政管理理论的思想渊源与产生背景1．威尔逊公共行政管理理论的思想渊源从思想渊源来看，威尔逊的公共行政管理理论受到了来自欧洲大陆尤其是来自德国公共行政管理研究思想的影响。
2．威尔逊公共行政管理理论的产生背景威尔逊公共行政管理理论的产生主要源自对自由放任主义的反动。
民主主义者力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应早期简单社会生活的政府体制变得越来越不能胜任这一要求，因此，必须进行改革。
正是在这种资产阶级内部不同阶层之间的利益冲突因社会政治经济状况的变化而日益激化以及反映中产阶级利益要求的民主主义者发动了一场政治变革运动的社会条件下，威尔逊明确地提出了要建立一门独立的公共行政管理科学。
二、威尔逊公共行政理论的主要内容1．公共行政管理学研究的必要性需要是科学发展的内在动力之一。
在威尔逊所处时代之前的很长一个时期，对政府公共行政管理活动的系统研究并没有得到人们的重视，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。
到了威尔逊所处的时代，资本主义已进入了上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，而且更加复杂、更加困难，公共行政管理研究被提上议事日程以及公共行政管理学的产生，是和时代生活所提出的要求分不开的，因为当时“与制定一部宪法相比较，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”，政府的公共行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导。
2．公共行政管理学的目标和任务行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。
威尔逊从公共行政管理学研究的起点和具体研究内容两个方面对行政学研究的目标和任务作了明确的界定。
（1）威尔逊认为行政学研究首先要政府能够适当而且成功地承担什么职能任务，行政学应该以行政职能作为其研究的起点。
《行政学原理》复习重点----丁煌
行政学原理The Principles of Public Administration丁煌主编导论行政学的产生和发展一、名词解释1.管理所谓管理，就是有效利用人力、物力、财力等各种资源，通过运用计划、组织和控制等方法来完成一定的组织目标的过程。
2.政治与行政二分法威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特征，表述了行政概念的基本含义。
威尔逊认为，与制定法律的组织、程序、过程相关的政治领域属于“国家意志的表达”，主要关注“重大而带普遍性的事项”，与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行政领域则属与“国家意志的执行”，它主要是“国家在个别和细微事项方面的活动。
”古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”；政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员推行政府功能的活动。
”3.韦伯的官僚制理论德国著名社会学家马克斯·韦伯被称为“组织理论之父”，于20世纪初提出了官僚制理论。
在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。
4.新公共行政学公共行政学也称为新公共行政运动，主要是针对传统行政学的理论而提出的。
新公共行政学提出了研究公共行政领域的一种全新的视角。
其基本思想是，以社会公平作为核心的价值，建构一种入世的、改革的、具有广泛民主的新行政学。
二、简答题1.行政学是在怎样的社会历史背景下产生的？（1）行政管理实践发展的要求。
（2）科学管理运动的兴起。
（3）相关学科的理论发展。
2.韦伯的官僚制理论的基本特点是什么？（1）合理的分工。
在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。
（2）层级节制的权力体系。
在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织是一个层级节制的权力体系。
（3）依照规程办事的运作机制。
在组织中任何管理行为都不能随心所欲，都要按章行事。
新公共服务理论
新公共管理的主要理论及代表人物
• 小政府理论（弗里德曼和哈耶克） 小政府理论（弗里德曼和哈耶克） • 流程再造理论（哈默和钱皮） 流程再造理论（哈默和钱皮） • 公共部门绩效管理理论（霍哲） 公共部门绩效管理理论（霍哲） • 基于回应性的政府全面质量管理（霍哲） 基于回应性的政府全面质量管理（霍哲） • 重塑政府（奥斯本和盖布勒） 重塑政府（奥斯本和盖布勒）
政府再造运动(或新公共管理运动) 政府再造运动(或新公共管理运动)与企业家政府
建立一个非官僚化并且具有创新精神与活力、 建立一个非官僚化并且具有创新精神与活力、以 市场及公众需求为导向的具有较高工作效率的政府。 市场及公众需求为导向的具有较高工作效率的政府。 • 企业家政府是政府再造的重要内容。企业型政府是指 企业家政府是政府再造的重要内容。 具有企业家精神的公共管理者，用企业的管理方式， 具有企业家精神的公共管理者，用企业的管理方式， 以低成本高产出为目标，敢于冒风险、敢于创新， 以低成本高产出为目标，敢于冒风险、敢于创新，敢 于打破僵化官僚体制，取得高绩效的政府。 于打破僵化官僚体制，取得高绩效的政府。 • 其中最重要的理论就是顾客理论。顾客理论就是强调 其中最重要的理论就是顾客理论。 服务提供者对他们的顾客负责
新公共服务理论
——对新公共管理的批判和超越 对新公共管理的批判和超越
• 许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该模 式所主张的公共管理者的角色表示担忧。提出了一 系列问题： 新公共管理运动的内在冲突（例如，美国学者查尔 斯·古德塞尔就提出了与“企业化政府”模式十条原 则针锋相对的十条原则）； 新公共管理所倡导的价值观； 强调在市场模型下推进分权与公共部门进行协调的 必要性两者之间的紧张关系； 私有化运动对民主价值观和公共利益的影响； 公共企业家精神和特利（Terry,1998）所讲的“新 管理主义”，可能会逐渐地腐蚀和破坏公平、公正、 代表制和参与等民主和宪政价值观。
丁煌《西方公共行政管理理论精要》笔记和考研真题详解(第19章 彼得的彼得原理)【圣才出品】
第19章彼得的彼得原理19.1复习笔记一、彼得原理的基本要点1．含义彼得原理是指在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级。
彼得认为，这一原理对于所有的组织都具有适用性。
2．要点彼得原理假定，组织不断地追求，要其成员取得更多的成就。
为此，组织提升了那些胜任原来工作的人，以便他们干得比以前更为出色。
这样，胜任新工作的人又有资格提升到更高的职位，直到他所做的工作超出他的能力范围，而他的所为无法再使他提升为止。
可是，这时他已被提升到了他所不能胜任的那一级职位。
3．彼得原理成立的条件（1）组织的等级机构中有足够的职位供其成员提升；（2）组织成员有充裕的时间去完成这些提升。
4．使组织成员更快被提升到其无力胜任的职位上的方法（1）“拉”。
指组织成员通过与等级制度中其职位在其上面的一个人的血缘、婚姻或熟人关系而得到提升。
（2）“推”。
常常从组织成员对培训和全面的自我完善那种变态的兴趣中显示出来。
在彼得看来，“推”的作用被夸大了，因为在实际情况中，“推”的力量常常被“论资排辈”的反作用力所抵消；而相对来说，“拉”的方法受论资排辈的影响当然要小得多。
二、德莱尼对彼得原理的进一步阐释１．要点美国著名管理学家德莱尼认为，在人们的生涯中，都无法达到希望的顶峰。
有许多原因使得无论多么刻苦努力，也无济于事。
高职位需要人们多方面的综合能力，极少有人能将之集于一身。
阻碍升迁的原因很多，其中一个基本的事实是，这样高的职位超出了能力。
如果某人被提升到他不胜任的职位上，他不仅不能获得成功，反而时时被工作困扰、痛苦不堪。
2．德莱尼列出了不胜任工作的人所具有的一些典型征候（1）总是说“我太忙了”；（2）过分关心细枝末节；（3）不知道应该干什么；（4）过于敏感和不安；（5）工作津贴问题；（6）逃避责任；（7）急躁和软弱。
三、简评1．积极性彼得原理实际上揭示了一个最基本的人事行政原则，即知人善任、适才适用。
具体来说就是要根据每个人的专长和能力、志向和条件，做到才以致用、大才大用、小才小用、各尽其才、各得其所。
丁煌《西方公共行政管理理论精要》笔记和考研真题详解(第17章 里格斯的行政生态学理论)【圣才出品】
第17章里格斯的行政生态学理论17.1复习笔记一、里格斯行政生态学理论的产生背景1．行政生态学定义行政生态学是研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。
里格斯认为，要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国的社会环境的关系。
2．行政生态学的研究范围①探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政；②研究各国的公共行政如何影响该国的社会变迁与发展。
3．起源起源于里格斯的比较公共行政学研究。
他指出，现代公共行政比较研究的重要发展方向之一就是从非生态的研究转向生态的研究。
他借用社会学的结构——功能分析的概念，把人类社会分为两种主要的类型并建立了一个可以用来描述最欠发达社会与最发达社会的“政治行政制度”的“两极模式”，以观察和预测这两种类型的社会在行政方面各自具有什么显著的特点。
在现实世界中，既没有纯粹的农业社会，也不存在纯粹的工业社会，他意识到在“农业社会与工业社会”之间存在一个“中间的”社会形态，或可称之为“过渡的”社会形态。
4．里格斯行政生态学理论结论研究一个国家的行政制度和行政行为时，不能只是从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。
二、里格斯提出的三大行政模式分类里格斯认为人类历史上存在着三种基本社会形态，即传统的农业社会、过渡社会和现代工业化社会。
1．农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式）传统农业社会的社会结构是混沌未分的，没有明确的、细致的社会分工，与之相适应，行政行为与诸如立法、司法、军事、经济等其他的社会行为是混杂在一起的，更谈不上有专业化的行政机构，称之为“融合型行政模式”。
这种行政模式的行政效率是极为低下的。
其特征如下：（1）经济基础是农业生产力；（2）土地的分配和管理是政府的重要事务；（3）官僚的职位重于行政政策；（4）行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩；（5）流行世卿世禄的行政制度；（6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；（7）政府与民众较少沟通，而且同一阶级成员的交往也受到空间上的限制；（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
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几个基本的名词
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Administration: 行政、管理、行政管理； Management: 管理； Public Administration: 公共行政（学）、公共管理； Public Management: 公共管理； New Public Management：新公共管理；
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思考：威尔逊的主要观点与主要贡献
1.1 威尔逊的公共行政理论
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生平与著述： 19世纪末著名美国学者，总统； 代表作：《行政学研究》，１８８７年；
主要观点： ①提出和论证了公共行政研究的必要性：政府职能扩大化与复杂化的 必然要求。 ②提出了公共行政研究的任务和目标：
研究确定政府的职能，即政府能够适当且成功完成的任务； 研究如何高效地完成这些任务。
③指出了行政的实质：行政中的政府，政府的操作与执行。 ④探讨了某些具体的行政问题：
关于人事行政：提出如何建设一个好的文官制度的若干建议，强调官员素 质的重要性；
关于行政监督：强调公共舆论监督的重要性。
简评： 主要贡献：第一次提出和论证了公共行政研究的必要性，是公共行政
. 学鼻祖。
Thomas Woodrow Wilson
简评：
主要贡献：其对政府的政治与行政两种功能的区分及其定义比较准确 和规范，对后人影响巨大。
局限：政治与行政不可完全两分，也引起了后人的争论和误会。
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思考：政治与行政两分法的含义？
1.3 泰罗的科学管理理论
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生平与著述
19世纪末20世纪初美国著名管理学者和实践家，科学管理理论的创始 人和现代管理科学的奠基人。
科学的方法：
时间研究：工作日写实和测时，以找出并剔除工作日中不必要的杂事，以 节省时间，提高工作效率。
动作研究：研究干活动作的合理性，“生铁搬运实验”。
⑵能力与工作相适应原理
应该为每项工作寻找第一流的工人，包括能力和意愿方面的相适合。
⑶差别计件付酬制
使单件工资率与工作定额的完成程度成正比。量越多，单位工资率越 高，以提高员工的工作积极性。
⑷其它工厂管理技术：
工业工程学（IE）、公司选址、流程设计、平面布局、作业动作的经 济原则、动作要素理论、人体工程学等。
10
美国第二十八任 总统、学者、教 授。
世界上第一个提 出要建立一门单 独的行政学科的 人。被誉为“行 政学鼻祖”。
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1.2 古德诺的公共行政理论
生平著述
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19世纪末20世纪初美国著名政治学者，曾任中华民国的宪政顾问，著有《君
主与共和论》；代表作：《政治与行政》
主要观点：政治与行政两分法
营部门》
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课外调研方案：
4
调研题目：利用泰罗的科学原则改进效率 调研的理论基础：泰罗的科学管理思想 要求：
自愿组合，每三四人构成一个调研小组 自行选择某项效率待改进的工作项目，利用泰罗的科学方法进
行实地调查和测试，提出改进建议 调研完毕后撰写调研报告：
时间，地点，调研组成员，观测对象及理由，观测方法和工具、观 测数据及分析、改进建议。
多角度多领域发展：新公共行政学、德罗尔政策科学政策分 析、里格斯比较行政和生态行政分析、西蒙决策科学、管理 科学学派；
调整与转向：公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务 理论。
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1. 提出与初创时期的西方行政理论
8
1.1、威尔逊的公共行政理论 1.2、古德诺的公共行政理论 1.3、泰勒的科学管理理论 1.4、法约尔的一般管理理论
西方行政学说史
1 武汉大学政治与公共管理学院
制作人：汤惠琴
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课程计划与安排
2
讲授：十二次左右60% 课堂讨论：三-四次15% 课外调研：一次10% 课外阅读：指定范围内著作一本及读书笔记或读后感
一篇（7000字以上）10% 考勤：5%
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参考阅读材料
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1、古德诺：《政治与行政》 2、泰罗：《科学管理原理》 3、韦伯：《新教伦理与资本主义精神》 4、福莱特《建设性冲突》 5、巴纳德《经理人员的职能》或《组织与管理》 6、德鲁克《管理：任务、责任、实践》 7、布坎南《公共选择理论：经济学的政治运用》 8、戴维奥斯本 《改革政府-企业精神如何改革着公
代表作：科学管理原理，1911年出版
主要内容：
（1）作业管理方面 （2）组织管理方面：
提出计划与执行相分离以及管理例外原则
（3）管理哲学方面：倡导思想革命，劳资合作。
简评：
其对以调查研究为基础的科学方法的追求及其效率优化思想第一次使管 理从经验上升到科学；
对公共行政学的影响：
泰罗的科学管理思想一经提出，即被广泛应用于政府管理领域，并成为 公共行政学的基本理论内容。
西方公共行政学的产生与发展
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提出与创立：威尔逊、古德诺、怀特等人，就公共行政研究 的必要性、研究对象和方法以及研究体系等方面进行的探讨；
早期的发展（正统时期）：法约尔、韦伯、古利克，厄威克 等人，主要探讨指导公共行政的一些共性原则和理性方法；
行为主义时期：巴纳德、西蒙等人，着重从组织中人的行为 和人际关系的角个基本的名词 导论 西方行政学说的产生与发展 1、提出与创立时期的西方行政理论 2、正统时期的西方行政理论 3、批评与转变时期的西方行政理论 4、应用与发展时期的西方行政理论 5、挑战与创新时期的西方行政理论 6、总结与探索时期的西方行政理论 结语：走向公共管理语境的公共治理理论
①提出和区分了政府的两种主要功能
政治：国家意志的表达；
行政：国家意志的执行；
②主张政治与行政这两种功能间应该协调：
政治应保持对行政的适当控制；
行政应该适度集权；
认为当时的政党制度是一种很好的法外调节机制。
③主张对当时美国的政府体制，包括三权分立体制和联邦体制进行改革，使权 力进一步集中于联邦总统。
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Frederick W. Taylor
13
19世纪末20世纪 初美国著名管理 学者和实践家
科学管理理论的 创始人和现代管 理科学的奠基人。
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泰罗关于作业管理的观点
⑴工作定额与标准化原理
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基本思想：要通过科学的研究寻找完成工作的最佳方法、最佳工具和
最佳环境，使之普及化和标准化，在标准化的操作下确定合适的工作 定额，以此作为考核和计酬的依据。