日本应急管理之道

2010.1 总第101期 88有“抗灾宪法”之称。日本根据《灾害对策基本法》，还颁布了《河川法》《海岸法》《防沙法》等法律法规。目前，日本共制定应急管理(防灾救灾以及紧急状态)法律法规227部。各都道府县（省级）都制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规。为了确保法律实施到位，日本要求各级政府制订具体的防灾计划（预案）、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划，细化上下级政府、政府各部门、社会团体和公民的防灾职责、任务，明确相互之间的运行机制，并定期进行训练，不断修订完善，有效增强了应急计划的针对性和操作性。在地震方面，日本比较重要的立法有1969年通过的《地震预知联络会设计法》和1978年通过的《大规模地震对策特别措置法》等。日本政府善于总结经验，不断将实践经验上升为法律制度。1995年阪神大地震5个月后，日本就修订了《灾害对策基本法》和《大规模地震对策特别措置法》。《灾害对策基本法》自1961年颁布迄今已进行了23次修改，平均每两年修改1次。日本人对于立法精益

日本地处地震和火山活动异常活跃的环太平洋地带，是地震、海啸、火山、台风等自然灾害频发的国家。20世纪50年代末和90年代初，日本先后发生了伊势湾台风、阪神大地震等重大灾害，国民生命财产损失惨重。同时，伴随着经济的高速发展，事故灾害和传染病蔓延等灾害也不断增多。但是，日本高度重视防灾、减灾工作，在应急管理特别是防灾减灾方面，法规健全、体制完善、机制顺畅、宣传到位、保障有力，预防和处置各类突发事件的成效显著，值得我们学习借鉴。

健全的法规体系日本防灾立法起步非常早，他们的第一个防灾法——《备荒储蓄法》，制定于明治13年，即1880年。之后，日本陆续制定了一系列专项灾害防治法律。比如，1946年颁布了《灾害救助法》；1961年，制定了灾害应对的基础性法律——《灾害对策基本法》。《灾害对策基本法》对防灾理念、目的、防灾组织体系、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态等事项作了明确规定，是日本防灾抗灾的根本大法，

求精的追求可见一斑。日本建立了中央政府、都道府县（省级）政府、市町村政府分级负责，以市町村为主体，消防、国土、交通等有关部门分类管理、密切配合，防灾局综合协调的应急管理组织体制。国家设立“中央防灾委员会”，负责制定全国的防灾基本规划、相关政策和指导方针，由内阁房（日本内阁所置的行政机关，负责整理内阁会议、事项、内阁的庶务，以及对各部门的施政作出总合调整。）负责协调、联络。“中央防灾委员会”的主席是首相，成员包括国家公安委员会委员长、相关部门大臣和公共机构，如红十字会、NTT电信公司、电台、广播电台和研究领域的有关学者组成。当发生较大规模的灾害时，中央政府成立“非常灾害对策本部”；当发生特大灾害

日本应急管理之道□陕西省安全监管局应急救援处 马怀平/文

日本观音寺市消防队在应急演练现场

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时，中央政府成立“紧急灾害对策本部”，由首相担任本部长。都道府县设有防灾局（下设危机管理课），负责制订地方防灾计划，综合协调辖区防灾工作。辖区内发生较大规模灾害时设置“灾害对策本部”， 由知事任本部长。各市町村也有相应机构，负责实施中央和地方政府的防灾计划，是应对灾害的主体。一般情况下，上一级政府主要向下一级政府提供工作指导、技术、资金等支持，不直接参与管理。当发生自然灾害等突发事件时，成立由政府一把手为总指挥的“灾害对策本部”，组织指挥本辖区的力量进行应急处置。除地震外，上一级政府通常根据下一级政府的申请予以救援。

完备的应急资源日本建立了专职和兼职相结合的应急队伍。专职应急救援队伍主要有警察、消防署员、陆上自卫队。兼职队伍主要是消防团成员。消防团员由公民自愿参加，政府审查后，定期组织他们到消防学校接受培训，发给资

质证，并提供必要的设施和装备。他们平时工作，急时应急，属于应急救援志愿者。消防团员人数较多，是本地区防灾和互助的骨干力量。日本企业消防队员由企业组建，保护企业的自身安全，紧急情况下，也接受政府的调遣。日本消防队伍分布密集，以香川县为例，设23个消防署，专职消防工作人员1163人；有17个消防团，239个消防分团，消防团员达7697人。日本充分利用中小学牢固的体育馆、教室和空旷的操场、公园等，建设了众多的应急避难场所，并在街道旁设置统一、易识别的“避难场所指

示标志”，便于指引公众迅速、准确地到达应急避难场所。日本的酒店、商场、机场、地铁站等公共场所都有明确的避难线路图，在线路图中清楚地标明目前所处的位置，消防器材、避难器具的位置及避难线路。所有建筑物的消防通道都标有红色倒三角，一旦发生火灾，消防员即可迅速由通道进入楼内解救被困人员。防灾公园内有消防直升飞机停机坪、医疗站、防震水池和防灾用品贮备，并架设电信通讯设施，确保危机时有效发挥防灾功能。另外，日本应急体系的一个显著特点就是应急物资种类多、数量足、质量高。他们建立了应急物资储备和定期轮换制度，各级政府和地方公共团体预先设计好了救灾物资的储备点，建立了储备库和调配机制。其中主要食品、饮用水的保质期是5年，一般在第4年的时候更换，更换下来的食品用于各种防灾演习。在日本红十字香川县支部、香川县消防学校、防灾航空大队、三丰市消防团、丸龟川西地区自主防灾会等地方，都有储备充足的应急物资装备、设施和生活必需品。同时，日本大力开发防震抗灾用品。根据不同的用途和需要，日本现已研制出各种防震抗灾用品。例如，具有一定防火功能的紧急避难用品包，内有各类物品27件，其中包括

赤十字社是日本“中央防灾委员会”成员之一日本香山县应急演练现场

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Observation&Discovery 2010.1 总第101期 90矿泉水、饮用水长期保存罐、压缩饼干、手摇充电的收音机及电灯、防尘口罩、防滑手套、绳子、固体燃料、急用哨子、护创膏、药棉和绷带等。同时，每次综合防灾训练时，组织部门会邀请防灾用品生产企业参加，既调动了企业投身应急管理事业的积极性，又向公众推广了防灾用品。由于防灾用品产业的快速发展及公众防灾意识的增强，日本基本上家家都储备有防灾应急用品和自救用具。

发达的预警系统日本依托大专院校、科研院所建立危机管理研究所，对危机管理、健康危机管理、灾害数据研究、防灾救助等多方面课题进行研究，并将研究成果运用于应急管理工作之中。利用先进的监测预警技术系统，实时跟踪和监测天气、地质、海洋、交通等变化。减灾部门日常大量的工作是记录、分析重大灾害可能发生的时间、地点、频率，研究制定预防灾害的计划，定期组织专家及有关人员分析灾难形势，向政府提供防灾减灾建议。比如，

根据地震专家推测，每隔大约80年至150年，日本就会发生一次震源位于东海、东南海和南海附近的大地震，而现在到了随时可能发生的时期，且震级可能为里氏8级以上。因此，日本各部门都在为应对此次可能发生的大地震做防灾准备。在搞好地震防灾对策知识宣传、防震训练、物资储备等工作的基础上，加大了震情监测和震情快速有效传递的准备工作。日本科学家在水下两千米的海槽上安装检测仪器，通过人造卫星的全球定位系统来密切监视海底地壳板块的活动。积极研究建立全民危机警报系统，当地震、海啸等自然灾害以及其他各个突发事件发生时，日本政府有关方面可以不用通过各级地方政府，而是直接利用“全民危机警报系统”向国民发出警报。日本各地都建立了都道府县的紧急防灾对策本部指挥中心。指挥中心设有计算机控制的大屏幕显示器，通过网络对所属地区和城市进行监控。指挥中心内还设有政府和商业电视台以及警察总部的直升飞机监控画面。

发生灾害后，各地政府首脑(知事)和紧急防灾对策本部的所有成员将在指挥中心指挥救灾，实现高效处置。由于都道府县所属地区都建立了计算机骨干网络，使紧急防灾对策本部的信息中心，可以通过网络与所属的市町村和警察局、自卫队、水电煤气、道路等管理部连接，以保证信息的通畅和救灾行动的实施。日本的防灾信息网络系统十分严密。它们除了运用计算机网络连接外，还用有线专用线连接以备用；如果以上线路都发生问题，则利用卫星监控的GPS定位系统来指挥救灾，力争做到万无一失。日本政府建立起覆盖全国、功能完善、技术先进的防灾通信网络。包括：以政府各职能部门为主，由固定通讯线路(包括影像传输线路)、卫星通信线路和移动通信线路组成的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道府县、市町村的“防灾行政无线网”，以及在应急过程中实现互联互通的防灾用无线网等。此外，

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