城市化进程视野下城乡结合部问题研究

城市化进程视野下城乡结合部问题研究 2010-12-22 20:58:44作者：黄序和来源：理论网浏览次数：53 网友评论 0 条 城乡结合部是不同所有制土地、不同行政管理体制交汇的区域，是流动性强、利益关系错综复杂的区域，是城市化进程中矛盾最集中、最普遍的区域。只有正确处理好城乡结合部问题，才能使城市化进程稳步快速发展，才能实现城乡经济的共同繁荣，促进城市的可持续发展。

一、城乡结合部基本内涵与功能 （一）城乡结合部概念及形成原因 城乡结合部既不同于单纯的城市区域，又区别于纯粹的农村区域，是既有城区风貌，又有乡村特点的一种经济地理空间。

法国的著名经济学家佩鲁认为，经济增长并非同时出现在所有的地区，而是按照不同强度首先出现在大城市或中心区域，然后再由大城市或中心区域向周边区域不断扩散。由于大城市或中心区域不是孤立地居于沙漠中的绿洲，而往往是与乡村地区相毗连的，因而生产要素的扩散，首先会向与之相邻的广大农村地区的扩散。于是，就产生了一种新的经济地理单元———城乡结合部。城乡结合部的形成除了上述的城市或中心区域生产要素向该地流入这一主要原因之外，还有其他地区生产要素直接或间接的参与。但不管生产要素是从何处向该地流入，都会使这一地区形成特殊的经济地理单元。

城乡结合部并不是永远不变的，它会随着城市化的过程转变为典型的城市区域，或逐步具有完全的城市特点。此时，城市或中心区域又会进一步再向外扩展，形成新的城乡结合部。因此，就总体而言，城乡结合部并不是经济发展过程中暂时形成的，而是城市化进程中长期存在的一种特殊区域。因此，我们应对城乡结合部进行系统的研究，以适应城市化发展之需。

（二）城乡结合部的类型与功能 一般说来， 城乡结合部有三种类型:一是受行政隶属关系制约，属城市政府管辖，却又地处乡村包围的城市郊区；二是属城市政府管辖的县，在地理位置上又与城区接壤的或“插花”的地带；三是受地域影响，处在城区外围，相对连接城乡的其他交接地带。

城乡结合部功能表现在以下几个方面：第一，为城市提供新鲜、卫生、充足的农副产品，满足城市居民的消费需要。第二，农民有较多的机会进入市区或者兼营非农产品，增加农业劳动者的就业机会和收入。第三，近郊房舍宽裕，房租便宜，可为城市外来及流动人口提供住宿条件，缓解城市住房压力。第四，城乡结合部宽广的地域在一定时期也承接了部分城市工业的迁移和大型专业商贸批发市场的设立。

总之，城乡结合部作为“ 农村之首，城市之尾”，是农村走向城市的重要窗口，又是城市辐射农村的桥头堡；是城市动量载体、物资能量交换最频繁的区域，又是地域特征复杂，人口流动性大，自然、社会生态独特的区域。

二、我国城乡结合部存在的主要问题 尽管近年来我国在城乡结合部管理方面取得了较大成效，也积累了许多经验，有效推进了城市化进程，但伴随着工业、城市文明进程的加快，城乡结合部的“周转”也在加速，从而导致了许多新问题。主要包括以下几个方面。 （一）社会管理滞后 第一，流动人口多，治安管理相对差。城市发展快，流动性强不仅导致人口的不稳定，而且也增加了管理难度。外来务工经商人员很难完全融入城市社会，不得不以流动人口、暂住人口的身份出现在城乡结合部。由于缺乏管理与规范，各种违法违规现象不断滋生、蔓延，使城乡结合部成为城市及周边社会治安的“死角”，刑事案件发生率大大高于城区。同时，暂住人口较多，也给计划生育、子女普及教育带来许多新的问题。第二，道路拥挤，交通管理滞后。在城乡结合部内，很多道路路况等级差，且没有与城市道路相连，无法构成完整的综合交通体系。城市禁行甚至淘汰的车辆大部分外流到此处，加剧了道路拥挤堵塞，交通事故比例上升。城市交警无力承担城乡结合部的交通管理，而隶属城乡结合部的交通部门存在人员少、资金缺、装备差等问题，管理起来也“力不从心”。长期存在的交通管理混乱现象，很大程度上阻碍了城市对外经济联系和城市化的发展。

（二）经济管理混乱 第一，征地补偿标准不一，农民感到利益受损。城市化进程中，农民土地被城市政府大量征用，农民得到的补偿费各地标准不一，大部分区域难以保障他们在失地后获得长期的稳定收入。城市政府以低价征用农民土地后，公开拍卖转让给开发商，卖高价获高利，农民心中有数，普遍感到自己的利益受损，对城乡结合部的城市化推进有抵触情绪。第二，恶性竞争明显，产业结构失衡。目前城乡结合部中的第二产业以乡镇企业、中小型企业为主，第三产业又以房屋出租、小型餐饮和零售业为主。由于普遍缺乏科学规划和正确引导，不少地区出现了恶性竞争、结构失衡、环境恶化等现象，有的甚至成为淘汰产业和高耗能产品的“避难所”。第三，农民收入来源畸形，就业难度大。城乡结合部农民相当一部分未在城市就业却已购房移居城市中心区，而城乡结合部的旧房出租成为其主要收入来源，他们每天期盼着城乡结合部房租涨价或拆迁补偿费提高。大部分农民职业技能偏低，在再就业过程中，高不成低不就，宁可赋闲也不愿从事辛苦的工作。 （三）规划管理无序 第一，规划未与城市衔接。大多数城乡结合部没有融入城市整体规划，无法满足人流、物流、停车及消防等的基本要求，排水、排污设施不配套。城市政府对城乡结合部的规划工作无法全面衔接，尽管有的地区虽然也有比较完善的控制性规划，但也存在执行不到位的问题。第二，违章建筑隐患多。房屋租金的冲击和拆迁补偿费不断提高，使城乡结合部的房屋越盖越高，越盖越密，特别是违章建筑见缝插针，背靠背，墙挨墙，挤占道路、排水沟。个别村民不顾地基承载力，强行加层至六七层，目的就是获得房租的同时，在拆迁时获得更高的补偿。这些私自加层的房屋在质量上存在极大的隐患，稍遇强风或轻微地震，就有坍塌危险。第三，公共基础设施少且差。城乡结合部普遍缺乏城市基础设施，供水、供电、供气等管网线路不齐全，质量差。许多村落用地功能紊乱，幼儿园、小学、垃圾站、社区活动服务中心等严重不足，规划中的绿地被侵占，生活、建筑垃圾随处可见，生态环境较差。

（四）基层行政管理体制改革滞后 由于行政管理体制的制约，使城乡结合部存在自然属性与社会属性不统一。尽管在自然属性上城乡结合部产业已非农化，村民职业构成也呈非农化趋势，但在社会属性上依然将其定位为农村。行政体制改革滞后和属性的不统一，导致城乡结合部行政管理权力交错，效率低下。一方面，它必须接受以管理城市为主的“区”的领导，但又没有实施城市社区管理体制；另一方面，它虽然是农村的组成部分，但大部分的劳动力进城或就地转向了非农产业，有些农村政策失去了贯彻对象，城市的各种优惠政策也难以进入城乡结合部，有的城乡结合部早已成为“城中村”了。虽然近年来各地政府已经重视城乡结合部的管理，但旧问题未解决，新问题又积累了不少。 （五）产品质量和食品安全管理薄弱 第一，城乡结合部食品小作坊多。在城乡结合部，随便一间小屋都有可能成为食品加工作坊。根据质监部门几年来的调查表明：我国食品生产小作坊呈现多、小、散、差的特点。这些作坊式加工点，多无食品生产许可证， 从业人员也没有按规定持有健康体检合格证，生产设备简陋， 卫生设施不全。有的窝点甚至仅有一间租用民房， 一个水龙头、一个炉子、一口锅， 外加几个盆；有的加工者露天操作；有的二层楼房底层为加工作坊、原料仓库，第二层住人，形成严重的“三合一”生产安全危险场所。第二，城乡结合部也是造假“重灾区”。造假者一般通过租用城乡结合部民房开设加工场所，隐蔽性很强。由于与城市距离很近，交通便利，加工好的假冒伪劣产品能直接流向城市市场，快速完成生产与销售的循环运营。大部分农民本身缺乏识假常识，打假举报意识不强，更有一些房主从不过问租房者生产情况，有的甚至还为租住的造假者通风报信。不法分子肆无忌惮，打一枪换一个地方，使城乡结合部成为“打不垮”的造假重灾区。

三、我国城乡结合部问题成因分析 城乡结合部管理存在的问题直接影响着城乡结合部的社会稳定与发展，若不能有效地解决，将会对城市化进程产生不利的影响，甚至对国民经济的发展和社会进步产生阻碍作用。要想解决城乡结合部问题，使城市化稳定和谐推进，就必须找到问题的根源所在。

（一）历史文化原因 我国是一个农业大国，根据第五次全国人口普查公报显示我国农业人口约占总人口的64%。长期的农业耕作对我国农民的生活方式和价值观念等方面都产生了深远的影响，农民传统思想观念根深蒂固。城乡结合部以血缘和地缘为基础形成，农民在价值和生活方式上，有着浓厚的乡土意识、小农意识，他们习惯于一家一户小农经济的传统生活模式和早出晚归的田园生活。因此，被城市“包裹”起来后，农民仍然按部就班、我行我素，在城市化进程下对城乡结合部进行管理时，往往不能配合政府有关政策，使相关工作难以正常开展。

（二）社会经济原因 随着城市化的发展，大量的农村剩余劳动力向城市聚集，但是大量的外来人口由于缺乏相应的知识和技术，无法找到酬劳较高的工作，只能选择在房屋租金水平相对较低的城乡结合部租房居住，城乡结合部成了流动人口的聚集地，给环境、社会治安等造成了很大的影响。

城市化的无序发展也是造成目前城乡结合部问题的社会经济根源。1949年新中国成立时，城市化水平只有10.6%，当时世界城市化的平均水平是29%，欧美等发达国家的城市化水平早已超过60%。改革开放后，工业化的发展、经济的高速增长带动了我国城市化进程的加速，但改革前城市化的长期停滞使改革后出现了“补课性”的“跨越式突进”，城市化比例从1978年的不足18%快速增长到2009年的46.6%。但需要特别强调的是，城市化进程有其特定的推力条件和发展基础，不顾条件是否具备，采取“一刀切”的做法将欲速而不达。个别地方通过城建规模的简单扩张和城市人口的机械膨胀，从而跑步进入城市化的思路不仅理论上行不通，在实践中也必然带来一系列矛盾和问题。

（三）体制原因 新中国成立后，为了保证工业化积累，国家先后颁布了一系列法令，把农业人口和非农业人口用行政的手段划分开来，最终形成了以工业化经济为主要特征的城市经济体制和以传统农业为主要特征的农村经济体制，也就是城乡完全分割的二元管理体制。在当时的历史背