基层公务员的政策执行：结构脉胳中的策略性选择

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 基层公务员的政策执行：结构脉胳中的策略性选择 作者：左宏愿 张文静 来源：《党政研究》2019年第01期

〔摘要〕政策执行是将政策制定者的意图转化为预期结果的活动，是公共政策过程的关键阶段。政策执行涉及政策执行者的能动因素和结构因素。基层公务员的政策执行，是复杂环境与执行者能动性交互作用的结果。一方面，基层公务员的政策执行行为受政策规定的合理性、资源的可得性、目标群体的异质性、组织控制的有效性以及社会关系网络等结构性因素的影响，另一方面，基层公务员的政策执行效果则受其政策执行能力与素质的影响。在结构性脉络中，基层公务员是具有自我意识、反身性与策略性的执行者，这些具有不同政策执行能力和意愿的基层公务员会在对结构性脉络和自身能力的认知基础上发展出一系列策略性行为。这些基于结构性限制下的有意识的策略性行为，是现实当中存在的基层公务员政策执行行为。要辩证地看待基层公务员的策略性行为。

〔关键词〕 基层公务员；政策执行；策略性行为 〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）01-0112-09 一、问题的提出 政策执行是将政策制定者的意图转化为预期结果的活动，是公共政策过程的关键阶段。作为较早关注基层政策执行的学者，利普斯基提出了基层公职人员的概念，他将“在工作过程中与公民直接联系，或在执行公务方面具有实质裁量权的公共服务工作者”称之为基层公职人员。〔1〕参照利普斯基对基层公职人员的定义，本文所探讨的基层公务员，主要指在地市级以下政府部门工作、行政科级以下且与民众直接发生互动的非领导职务国家公务员，比如，警龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 察、城管、政务大厅的工作人员、工商部门的执法者、乡镇府的科员办事员等。基层公务员执行的公共政策，大多是资源的分配或者再分配。从我国的具体实践来看，大量公共政策的具体执行活动要由基层政府和基层公务员负责完成，而且，基层公务员直接面对社会公众，是公众关注的焦点，承载着社会公众对政府的期待，他们的行为选择对政策效果产生直接的影响。〔2〕因此，研究基层政府和基层公务员政策执行问题非常重要。

政策执行研究是一个多学科、多层次和多角度的研究领域。政治学、公共管理学、经济学、社会学、教育学等学科都会研究政策执行，而且，由于研究者试图解释的目标不同，政策执行研究的层次和视角存在很大差异，产生了很多理论和分析途径。例如，委托代理理论强调了代理人是具有自主性的行动者，往往会做出一系列的选择从而最大化自身利益。政策执行研究的这一路径主要致力于探究政策设计如何形塑个体的选择，反过来，这种选择如何又导致了意图性或者非意图性后果。〔3〕社会网络理论则聚焦于个体的行为是如何由社会互动和同侪效应所塑造的。政策执行的这一路径主要探究个体是如何嵌入到社会关系网络当中的，他们首先学习了解政策，并据此做出回应。〔4〕政策执行的意义构建理论则聚焦于个体和群体在其所处的环境中，运用他们熟悉的文化观念阐释政策的方式，以及行动者对政策的阐释如何影响了具体的政策执行。〔5〕批判性的分析途径则致力于探究嵌入在政策过程的权力关系。批判性理论认为，不管行动者是否感知到，权力关系都形塑了其回应策略。〔6〕

这些研究政策执行的不同路径，基本上都隐含着关于人的能动性的不同预设，形成了从无限制无约束的个体选择，到一定条件下的能动性选择，和行动者被结构所完全决定这样的差别。从结构与能动关系的问题角度来看，一种路径更重视结构的自我生成与转化，不涉及考察各种形式的能动性在不同阶段、不同结构限制下发挥的作用；另一种路径则往往片面夸大行动者形塑政策执行结果的力量，而忽略了所有的行动都会受到社会关系、外部环境、制度条件所影响与制约。

本文尝试运用结构和能动的概念工具，在整合现有研究的成果上，综合结构性因素与个体性因素，将基层公务员的政策执行看作是结构性情境下的策略性选择。本文认为，政策执行涉及基层政策执行者的能动因素和结构因素。公共政策的执行是在一种复杂的结构中进行的，结构性因素既会限制，也会促成公共政策的有效执行，使得公共政策的执行结果偏离或者达成政策预期的目标。同时，作为政策执行的主体，基层公务员的政策执行行为并不是机械的，而是在复杂的结构脉络中不断发挥主观能动性，选择有利于减轻环境不确定性和缓解自身压力的方式，推进政策执行活动。

二、基层公务员政策执行的结构性因素 政策执行是在一个复雜多变的环境中进行的。因此，必须考察基层公职人员所处环境的复杂性。〔7〕探究基层公务员政策执行中的结构性因素，需要考虑公共政策本身的合理性、组织结构的约束性、执行资源的可得性、组织机构运行的有效性、执行者社会关系的复杂性等方面的结构性因素。这些结构性因素相互影响，共同构成了基层公务员政策执行所面临的复杂性环境。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn （一）政策本身的合理性 政策规定是基层公务员政策执行的基本依据。从理论上讲，中央政府及各部门应该提出清晰的政策目标及具体的政策执行措施，并通过“目标管理责任制”将政策目标层层贯彻到各级政府，同时利用指标考核、激励与惩罚机制等保障国家政策执行与目标实现。〔8〕然而，现实中的政策规定往往会表现出一定的冲突性和模糊性。基层公务员所执行的政策是处在组织金字塔顶端的中央政策制定者自上而下做出的决策。一方面，中央政府制定的公共政策自身就包含有一定的冲突性。另一方面，从公共政策本身来看，政策规定的模糊性是其固有的、无法避免的特征。由于我国地域范围广，不同地区的经济水平、社会发展状况以及人文环境差异很大，处于权力中心的政策制定者不得不在决策统一性的条件下，在宏观层面提出较为纲领性和原则性的文件，保留地方政府政策执行的灵活性。

由此可见，基层公务员所执行的政策规定，往往不可避免地包含有一定的冲突性和模糊性。由于社会环境不断地发生变动，现实世界的复杂性与多变性，政策内容无法详细而合理地规定所有事务，无法固化为一套具有行之有效的行动指南。随着社会转型和社会结构的变化，公共管理系统中的各个要素高速流动，决策者与立法者所要应对和处理的问题愈加复杂，而政策自身所具有的模糊性特征，则会随着社会复杂性程度加深而不断增强。

（二）执行资源的可得性 良好的公共政策的执行通常需要充裕的人、财、物、信息等资源的支持，但对于基层公务员而言，他们通常必须在资源十分有限的情境中执行公共政策。基层公务员在政策执行中往往不可避免地遭遇资源获得性的问题，他们所面临的资源不足状况，主要表现在以下几方面：

第一，组织资源的不足。长久以来，政府似乎都面临着资源不足的窘境，其原因在于公共服务的供给与民众的需求之间存在着动态的互动关系：当政府试图通过增加公共服务的供给以满足民众的需求时，需求就会随着供给的增加而增加。政府所提供的公共服务越好越及时，民众的需求量就越大。

第二，时间资源的限制。时间不仅影响对政策执行信息的获取与处理，也会影响到基层公务员对当事人的情感投入程度。公共服务组织常常会以数种不同的方式，来提供比实际需要更少的资源给公职人员，却要求他们尽力完成份内的所有工作。〔9〕“上面千条线，下面一根针”，实现政策目标的任务，基层公务员通常必须处理相对于工作责任而言甚为庞大数量的工作。不仅如此，对科层制体系中的基层公务员而言，他们常常还需花时间应付填写表格、拟定计划、参加例会等组织例行工作。基层公务员的政策执行，往往无法避免时间限制带来的影响。

第三，信息资源的限制。时间限制直接影响基层公务员政策执行中的信息获取情况。在面对当事人时，基层公务员往往没有更多的时间获取有关当事人的相关信息，因而也无法根据有效的信息为当事人提供相对满意的服务。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn （三）目标群体的异质性 目标群体是指公共政策试图影响、引导、管制或改变行为的标的人群。目标群体的结构、数量、配合程度对政策执行的结果有着重要的影响。

首先，目标群体构成的多样性及其行为的多样性特征，将在很大程度上增加政策执行的复杂性。当面临多种多样的目标群体时，基层公务员对目标群体信息的收集和处理能力便受到了限制，这种限制使得基层公务员往往无法对目标群体的需求和行为做出准确的判断，从而导致了政策执行中的信息不对称。

其次，目标群体的配合程度也将会影响基层公务员的政策执行。任何政策都有一个可接受性的问题，能够获得目标群体认可和理解的政策，会使得政策在执行的过程中更加顺利。目标群体对政策执行的配合程度受到了自身生活水平、教育背景、利益诉求等多种因素的影响。

再次，目标群体的弱势地位决定了其在原有环境和制度无法改变的情况下，只能依具体情况接受和适应政策执行过程。基层公务员所面临的目标群体往往具有一个重要特点，即非自愿性。非自愿性包含两个方面的含义：一是像警察这类具有强制性的公共机构，其当事人具有显而易见的非自愿性；二是在表面上看，当事人是自愿接受公共服务的，但事实上这是一种被迫的自愿，因为除了接受公共服务之外，当事人并没有其他的选择。由于基层公务员所面对的往往都是非自愿的当事人，而这部分人非常依赖公共机构提供的服务，因此在提供此种公共服务方面，当事人大都会表现出顺从的态度接受此种差强人意的服务。事实上，由于民众不得不去政府部门寻求服务，因而政府部门很容易就能控制当事人，致使当事人的满意度在导正或惩处基层公务员及其组织的行为时收效甚微。一般而言，就算是基层公务员及其组织无法满足当事人的需求，也不会损失什么。基层组织会试图采取某种方式，例如设立意见箱、投诉点等，试图去处理当事人的抱怨，也必然会采取措施尽力维护政府的形象。然而，基层公务员及其组织会接受民众的抱怨，并不意味着他们会根据当事人的抱怨修正政策。换言之，目标群体的反馈并不能有效地修正基层公务员及其组织的政策执行行为。

（四）组织控制的有效性 组织控制的有效性需要包括组织结构的有效性及监管规则的有效性。公务员既是国家公职人员，便要接受官僚组织的管理。为了实现组织目标，官僚组织会对公务员的日常工作和执法行为施加控制。基层公务员当然也不例外。一般而言，官僚组织及其管理者对基层公务员的控制方式是多种多样的，主要包括绩效考核、设定工作程序、定期培训等等。现如今，绩效考核已经发展成为了一种制度，基层官僚组织及其管理者企图通过绩效考核将基层公务员的行为控制在规定的范围内。“在理论上，绩效的量化测量应该是相对容易的，并且对于他们的效度是没有争议的，但是对于基层官僚机构而言并非如此。”〔10〕由于基层公务员的工作输出品是他们所提供的公共服务，或是自由裁量权的有效性，如果对于基层公务员的工作有效性存在争议，那么对于其工作输出进行量化考核是很困难的。现行的“岗位目标管理责任制”使得基层公务员在政策执行中更加倾向于完成那些容易量化的工作指标。官僚组织通过各种控制方式使得