大型居住社区治理模式初探_以上海三林世博家园社区为例

近年来，上海为贯彻落实住房保障体系建设，先后启动了若干大型居住社区建设。

其中，三林世博家园是2010年上海世博会动迁安置重大工程，占地130多公顷，配套住房总建筑面积近120万平方米，世博家园于2006年3月建成，安置了来自上钢街道、南码头街道、周家渡街道和三林镇世博动迁居民一万多户，共计近4万人。

三林世博家园社区可以说是上海大型居住社区建设的先行者。

经过近4年的建设，三林世博家园社区不仅建立了较为完善、适合社区实际、具有世博家园特色的社区服务体系，而且在实践中探索镇管社区管理新模式，不断完善“复合治理”的社区治理结构。

一、三林世博家园社区建设的理念与价值取向1.以人为本、群众满意的价值观群众是社区建设的主体，社区工作的对象是群众，社区建设的真正资源和动力也是群众。

三林世博家园社区改变过去以各种考核量化指标为主的价值观，确立以人为本、群众满意的价值观，坚持“发展为了群众、发展依靠群众、发展成果由群众共享”的理念。

价值观与方法论是统一体。

确立了以群众满意为坐标的社区建设价值观，就要建立与之相适应的以群众需求为导向的社区建设方法论。

传统［摘要］作为住房保障体系的重要组成部分，大型居住社区建设近年来受到政府与社会的高度重视。

三林世博家园是2010年上海世博会最大的公共配套工程之一。

三林世博家园社区建设将居民区自治、社区共治、社会公治融为一体，创造了一种独特的社区复合治理模式。

这一模式对于未来大型居住社区建设有重要借鉴意义。

［关键词］大型居住社区自治共治公治［作者简介］范志海（1971-），男，现任华东理工大学社会工作系副教授，研究方向为社会行政、戒毒社会工作等；刘钢（1986-），男，现为复旦大学社会科学基础部思想政治教育专业硕士研究生；李高业，男，经济学硕士，现为日照市委宣传部讲师团副团长、讲师。

［中图分类号］Ｃ９１６［文献标识码］Ａ［文章编号］１００８－７６７２（２０１０）０５－０００１－０６大型居住社区治理模式初探———以上海三林世博家园社区为例范志海1刘钢2李高业3（1.华东理工大学社会工作系，上海200237；2.复旦大学社会科学基础部，上海200433；3.山东省日照市委宣传部，山东日照250011）社会学与社会工作的以政府为主导的、自上而下的、命令式的方法论，无法与居民群众的实际需求对接，始终解决不了居民需求的分散性与资源集中供给的矛盾，导致资源配置与实际需求的脱节。

相反，以社区需求为导向的方法论的核心是改变政府向社区投入资源的决策方式，把居民需求而不是政府的指令作为社区可持续发展的根本动力。

2.复合治理的理念三林世博家园社区不仅是一个“地域社区”概念，还是一个“利益社区”概念，更是一个“复合治理的社区”概念。

所谓“地域社区”即整个三林世博家园社区；所谓“共同利益社区”则是指世博家园社区服务人群的细分，尤其关注社区内的老人群体、弱势群体、来沪人员群体等；所谓“复合治理的社区”，即复合公共责任社区，社区各个主体都要对自己、对社区其他所有的利益相关者负责，这些利益相关者既有社区居民，也有社区单位以及社区各类组织的成员，甚至包括参与到社区治理中的大量的社区外部组织。

三林世博家园社区“复合治理”的理念，可以具体区分为“自治”、“共治”、“公治”等三种治理形态。

换言之，三林世博家园社区“复合治理”模式是一个包括自治、共治、公治等三个层次治理形态在内的完整社区治理结构。

3.依托世博、创新体制机制的精神气质三林世博家园作为2010年上海世博会动迁房安置基地，是充分体现“城市，让生活更美好”世博会主题的重要窗口，是各级领导和政府部门关注的焦点。

世博家园社区在政府部门支持下，充分动员和协调社区各方力量，不仅努力创建符合社区实际、具有世博家园特色的社区服务体系，而且在实践中探索以镇管社区为模式的新型社区管理体制，不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区治理框架。

二、三林世博家园社区建设的几个阶段三林世博家园社区建设起步虽较晚，如果从2005年12月19日三林世博家园社区党委筹备组正式成立之日起计算，至今只有短短4年多一点的时间。

但是，世博家园社区建设推进速度很快，成绩斐然。

世博家园社区建设实践大致可以划分为如下几个阶段：1.社区建设起步阶段：社区党建先行（2005.12-2006.6）自2005年12月三林世博家园社区党委筹备组正式成立到2006年6月三林世博家园社区党委正式成立，可算是三林世博家园社区建设的起步阶段。

在这个阶段，社区党委筹备组在上级党组织的领导和支持下，确立了“三个提前”的工作方针，即“组织网络提前建立，重大工作提前介入，居民需求提前掌握”，在世博家园前期筹备工作中发挥了领导核心作用。

2.社区共建共治阶段（2006.6-2007.12）自2006年6月三林世博家园社区党委正式成立到2007年12月三林世博家园第一届社区委员会正式成立，可算是三林世博家园社区建设的第二阶段，即社区共建共治阶段。

在这个阶段，三林世博家园社区积极探索社区共建共治的框架和机制。

在动迁居民回搬入住之前，当时的三林世博家园社区党委筹备组即牵头初步建立了社区管理联席会议制度，联席会议成员包括居民区筹备组、三林派出所家园治安办和浦房物业公司等有关各方。

社区管理联席会议制度的建立，为充分利用社区的设施资源、组织资源和队伍资源，并在此基础上实现社区单位的资源整合，最大限度地实现社区资源的共有、共享，对社区单位的共建、共治进行了初步探索和尝试。

2006年6月，世博家园社区党委正式成立；2007年底，世博家园社区管理委员会和社区委员会先后成立。

至此，三林世博家园社区形成了社区党委、社区管委会和社区委员会“三位一体”的新型社区管理模式，为社区建设和社区管理夯实了基础。

其中，社区委员会是社区公共事务的共商共治平台，它为进一步推进社区共治、民主自治迈出了重要一步。

3.社区复合治理阶段（2007.12-2010.10）自2007年12月三林世博家园社区第一届社区委员会正式成立到2010年10月上海世博会闭幕，可算是三林世博家园社区建设的第三阶段，即社区复合治理阶段。

在这个阶段，社区共商共治机制进一步完善，居民区民主自治建设凸显亮点，社区公治（开放式治理）的趋势开始显现。

三林世博家园第一届社区委员会2007年12月成立以后，顺利开展了五项举措：一是定制度，规范了各项工作机制，包括会议制度、调查研究制度、巡访反馈制度、监督报告制度等；二是听民声，理顺了上下沟通的渠道；三是重落实，协调各方化解问题；四是抓反馈，落实宣传两到位；五是重调整，缩短“解难”周期。

通过这五项举措，社区共商共治机制进一步完善。

居民区民主自治建设在培育楼组长队伍、居民志愿者队伍、党员队伍等三支队伍和开好居民听证会、协调会、评议会等三类会议基础上，世博家园第二居委会“管家工作室”成为居民区民主自治建设的一大亮点。

“管家工作室”成立于2009年初，工作室室长由居委会主任兼任，吸纳了普通居民、积极分子和“意见领袖”的参与。

管家工作室根据社区实际，下设五个特色工作委员会，即邻里互助、社情预报、缤纷才艺、啄木鸟和监督评议工作委员会。

每周定期召开委员会会议，每月定期召开居民区各方联席会议，商讨和解决社区共性问题，遇到疑难复杂问题则提交居民委员会或居民区党总支处理。

管家工作室是将公众参与的社区治理模式嵌入到传统的社区管理模式中的一个工作载体，通过对社区公共事务的流程再造，淡化了居民区治理的行政色彩，有利于培育社区社会资本和加强居民的社区归属感。

三林世博家园社区治理的另一个重要趋势就是大量外部组织参与到社区治理中来，带动了社区治理水平的提升。

比如，“管家工作室”项目是由上海市民政局主办、上海东方家园社区事务推展中心承办的“上海市迎世博居委会自治家园”20个观摩点之一；三林世博家园市民中心被浦东新区列为首批八个“世博社区”试点单位之一；世博三居委党总支与新区民政局社会事务管理处党支部签署了友好共建协议，内容涉及帮困助学、课题调研、基层实践等；三林镇职能部门，如劳动保障所、社区服务中心、工贸科等部门为家园再就业工作提供了岗位等；三林世博家园市民中心二、三楼通过招投标方式先后委托专业公司和非营利组织进行运作和管理等等。

上述包括政府组织、社会组织甚至商业组织等大量外部组织的参与，不同程度促进了社区的发展和治理水平的提高。

三、三林世博家园社区建设的特色与创新社区民主与民生和社区社会组织的培育，是我国社区发展的三大主题。

三林世博家园社区在镇管社区体制创新基础上，围绕上述几个主题进行了有益探索，并形成了“世博家园”特色。

1.镇管社区体制创新镇管社区是一种特殊的城市社区，它是由城市里的镇级行政管理机构直接管辖的。

它的部分居民是由原来的城市郊区村民就地转化而来，具有一定的乡村社区特征；现在，随着社会变迁、城市发展它处于城市城区内，又具有明显的城市社区特征。

三林世博家园按照高起点设置、高标准管理、高水平服务和社会公治、社区共治、居民区自治的理念，率先进行了镇管社区体制创新试点工作，形成了社区党委、社区管委会和社区委员会“三位一体”的新型社区管理模式。

首先，三林世博家园社区党委在三林镇党委、政府的领导下开展工作，对世博家园社区建设和管理的全局工作总负责；社区管理委员会是家园政务的办事机构，承担政府职能在家园的延伸，完成镇政府交办的各项工作，并接受镇政府各职能部门的指导。

社区管理委员会设两部一室，即社区管理部、社区服务部、社区管委会办公室；社区委员会在社区党委的领导和社区管理委员会的参与下，组织发动社区居民、驻区单位、民间组织、群众团队等各方力量，最大限度地实现社区资源的共有共享，并积极反映各方利益诉求，广聚民智民力。

对具有社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行议事、协商、监督、评议。

2.社区复合治理模式所谓治理，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或认为符合其利益的非正式的制度安排。

经过新区、三林世博功能区、三林镇领导和有关部门的深入调研，认真讨论，世博家园社区“自治、共治、公治”的复合治理理念已经成为共识。

在复合治理理念指导下的社区内外多元主体的合作共治模式就是一种社区复合治理模式。

在三林世博家园社区复合治理模式中，社会公治是主导，社区共治是支撑，居民区自治是基础；此外，复合社区治理模式还经历了一个封闭式治理到开放式治理、从居民区自治到社区共治的演变轨迹。

（1）居民区自治：随着单位制的解体，以街镇和社区居委会为基础的社区制逐步建立起来。

社区制在建立初期还带有明显的社会控制的功能。