避免征收征用权滥用要靠完善法制

征收和征用是国家取得私有财产的主要方式，而我国在第四次宪法修正案中明确规定了对公
民合法私有财产的保护，如果对征收和征用不加以严格规范，则很容易导致权力滥用。

我国第四次宪法修正案将宪法第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可
以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在宪法第十三条中增加规定了：“国
家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
由此可见，目前在我国国家强制取得私有财产的方式主要有两种：一种是征收，一种是征用。
各国宪法在明确授予政府对私有财产的征收、征用权时，大都从征收（用）的目的、补偿标
准、征收（用）的程序等方面加以限制，以实现对私有财产权的宪法保障，维系征收、征用
权与私有财产权之间的平衡。我国在此次宪法修正案中也明确规定了对公民合法私有财产权
的保护，但如何在征收、征用的同时对私有财产进行有效保护和补偿呢？笔者认为，应该从
科学界定公益的目的、确立公平补偿的标准、建立正当的程序及完善事后救济四方面加强有
关的制度建设。

科学界定公益目的

征收、征用的目的必须是为了公益，这是征收、征用的前提，也是衡量其是否合法
的标准。公益性既是强制性的基础，也是划分征收、征用权与私有财产权的界限。公益即公
共利益，是指一定范围内不特定的多数人的利益，它是一个不确定的法律概念，不仅表现为
受益对象的不确定，也表现为利益内容的不确定。我国宪法和一些法律、法规中都将征收、
征用的目的规定为“公共利益的需要”，但在“公共利益的需要”的认定方面缺乏相应的规定，
导致在实践中存在着公、私不分的现象，笔者认为，在立法上采用列举式与概括式相结合的
办法对公共利益作出相对明确的规定。在实践中，可从以下方面来判定公共利益：（1）基于
公用事业需要或紧急状态而形成的公共利益。这是财产征收、征用的最初目的，是最典型的
公益，属纯粹的公共利益。以此种目的征收、征用财产，除受必要性限制外，不受其他限制。
（2）基于利益衡量而确定的公共利益。即征收、征用财产虽非公用事业与紧急状态之需要，
但其目的主要是实现政府职能和任务，尽管产生了有利于私人的间接利益，根据利益衡量原
则，公益远远大于私益，应认为是可以征收、征用财产的公益。（3）国库利益的排除。国库
利益是国家为维持自身的运转而在经济上享有的利益，最典型的是税收利益。它是一项重大
的对私人财产权予以限制的公共利益，因为其直接关系着国家职能的履行与政府的正常运转。
但国家不得为了单纯的国库利益而征收、征用私有财产。（4）必要性的限制。尽管征收、征
用的公益性包括公用事业的需要和根据利益衡量所确定的公共利益，但并不是有以上利益即
可征收、征用私有财产。征收、征用必须是在十分必要的情况下方可为之。如果政府能采取
其他方法解决问题而不是必须采用征收、征用财产的手段，则政府应当采取其他措施。

确立公平补偿标准

征收、征用补偿是指政府的合法征收、征用行为使公民、法人或其他组织的合法权
益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。它是平衡私人利益与公共利益的制度设计。
征收、征用条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，须臾不可分离。我国在第四次宪
法修正案中明确规定了补偿条款，这是立宪上的一个巨大进步，为征收、征用补偿立法和实
施征收、征用补偿活动提供了宪法依据。

关于补偿的标准，主要有三种类型：一是完全补偿；二是适当补偿；三是公平补偿。
采用不同的补偿标准，会对政府和财产权人产生不同的激励效应，一味地采用完全补偿或适
当补偿均不利于资源的有效配置，只有采取利益衡量的方法，在衡量公益与私益后，公平地
决定补偿，才是一条有效的路径选择。因此，笔者认为我国应采用公平补偿的标准，即对财
产权人的补偿应针对不同情况，灵活适用不同的标准、方式进行补偿，做到既能弥补财产权
人的损失，又能合理配置资源满足公共利益的需要。根据补偿的时间和补偿的损失多少来看，
公平补偿包含着下列原则：（1）事先补偿原则，即未经事先合理补偿，政府不得征收、征用
公民的财产。当然，事先补偿并不排除在紧急情况下适用事后及时补偿原则。（2）补偿直接
损失原则。即补偿仅针对与征收、征用行为有直接因果关系的损失。（3）补偿物质损失原则。
即补偿仅针对财产上利益损失，不补偿精神上或情感上的损失。（4）补偿实际损失原则。即
只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。（5）
动态调整原则。补偿标准确定后，不能一成不变，否则，就会产生有失公正的结果。因此，
对补偿的标准要根据经济与社会发展变化的情况定期进行评价，并适时地加以调整，使其能
与经济、社会的发展相适应，能在公共利益的增进与个人利益的有效保护之间维系动态的平
衡。

建立正当程序

正当程序，又称正当法律程序。没有正当程序，政府权力的滥用就不会遇到任何障
碍，一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义。没有程序保障的地方，就不会有真
正的权利保障。

许多国家和地区都从保护私有财产权出发，对征收、征用规定了严格的程序。我国
宪法中尚缺乏对国家征收、征用私有财产需要经过正当程序的规定，在单行的法律中除土地
征用外，大多数征收、征用行为均无程序控制，或仅有非常简单的规定。这种状况与法治的
进程是不相适应的。为了进一步推动行政征收、征用的规范化和法制化，必须加强行政征收、
征用的程序建设，其核心是完善行政征收、征用中的公众参与制度和公民权益保障制度。这
些制度应贯穿于行政征收与征用的设定与实施过程中。在设定征收、征用以及进行决策时要
采取座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取公众的意见，公众有权就征收、征用的目
的、范围、条件、实施程序及补偿的标准等发表意见和提出建议，以保证征收、征用制度的
科学性和合理性。这是立法民主与决策民主的具体体现。在实施征收、征用以及进行补偿时
要严格遵循征收、征用法定原则，公开、公平、公正原则以及监督原则等，健全和完善调查
制度、告知制度、说明理由制度、听证制度和排除偏见制度等，落实征收、征用过程中公民
的知情权、参与权和监督权，公民通过行使这些程序抗辩权和防卫权，制约和抗衡政府的征
收、征用权，有效地保护自己的财产权不受政府的非法侵犯。

完善事后救济

征收、征用作为政府强制剥夺公民财产所有权或使用权的一种具体行政行为，其对
公民造成的损失是显而易见的，是典型的损益性的行政行为，因此有必要通过法律设定有效
的救济途径，这是保障公民财产权的最后屏障。

征收、征用的救济是公民的权利和利益因政府实施征收、征用而受到侵害时的防卫
手段和申诉途径。征收、征用引起的纠纷，主要表现在两方面：一是征收、征用行为是否合
法引起的纠纷，主要包括征收（用）主体、征收（用）目的以及征收（用）程序等是否合法
引起的纠纷；二是因补偿问题引起的纠纷，主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归
属引起的纠纷等。对于行政征收、征用行为引起的纠纷，自然属于行政复议、行政诉讼及国
家赔偿的范围。公民、法人及其他组织对行政征收、征用不服的，可以先申请行政复议，对
复议决定不服，再向人民法院提起诉讼；也可以不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼。
对于因补偿问题引起的纠纷，能否提起诉讼，以及提起什么类型的诉讼，目前尚存在争议。
有人认为，对于因补偿问题引起的纠纷，只能在行政系统内部解决，由行政机关作出最终裁
决，不能向法院提起诉讼。笔者认为，将补偿争议排除在诉讼范围之外，显然不利于保护公
民的财产权，不符合依法治国的理念。因征收、征用补偿引起的纠纷可以向人民法院提起行
政诉讼。在补偿的救济程序上，可设计为两个阶段，即行政阶段和司法阶段。因行政征收、
征用而使其财产权遭受损失的公民、法人及其他组织可先通过行政程序解决补偿争议，如果
被征收、征用人与补偿义务机关就补偿方式、数额不能经协商达成一致意见，并对补偿裁决
不服的，可以向人民法院提起行政补偿诉讼。行政补偿诉讼属于一类特殊的行政诉讼，原则
上适用行政诉讼的程序，但法院审理行政补偿案件可以适用调解，调解不成的，由人民法院
依法作出判决。