我国社会保障体系

改革开放以来，我国经济保持高速增长，国际地位显著提高，国际影响力也明显增强。我国社会保障事业作为我国全面步入小康社会必不可少的部分，如何完善我国社会保障体系已经成为国家重视的问题之一。我国社会保障体系在经过几十年的不断发展后，已经取得了一定的成效，然而农村社会保障体系仍然存在着许多不足和亟待解决的问题，因此，研究如何完善我国农村社会保障体系具有重大的意义。

本文首先通过对相关文献的查阅和梳理，然后提出我国农村社会保障体系的建设和发展历程，最后通过对我国农村社会保障体系的现状分析和存在的问题解析，从而提出完善农村社会保障的建设性对策。

一、相关研究现状

就我国农村社会保障体系在建设和发展过程中存在的问题来说，田中文（2007）认为我国当前农村社会保障体系中还存在着不少问题：一方面，并非所有的农村居民都被纳入农村社会保障网，同时，纳入保障网的程度也存在着较大的差异；另一方面，在农村经济迅速发展的情况下，应该在城乡地区得到普遍应用的社会养老保险和社会医疗保险却发展缓慢且出现大幅度的萎缩的现象；中央对农村社会保障投入较少等等。程蕊（2014）认为现阶段我们国家的社会保障体系有4个缺陷:首先是其保障所涉及的范围小、保障能力不高、发展补完善；其次缺乏足够的资金，出现严重的被挤占和挪用的现象；接着是我国农村社会保障的监督体制是不科学且未规范化的；最后是我国农村社会保障立法存在严重滞后的问题。她同时提出，城乡二元结构是制约我国农村社会保障体系建设的根本原因，政府的投入不足是限制我国农村社会保障体系发展的重要因素。

就如何完善我国农村社会保障体系来说，张新民（2008）提出要加强我国农村社会保障的立法工作，主要依靠以下基本原则：一是政策和法律的制定和适用城乡分立，二是以传统保障机制为依托，三是逐步提高统筹层次，四是以救济性保障为基础，五是保障农村社会保障水平同社会经济发展相适应。徐嘉辉（2009）通过对国外农村社会保障制度的研究，对我国农村社会保障体系的完善提出以下几点启示：应该将农村社会保障对象扩大、充分考虑我国农村社会保障法律制度建立的经济因素、强化我国农村社会保障的法制化建设和突出我国农村社会保障的责任主体。

因此，我国亟需通过完善目前的农村社会保障体系，来构建一套中国特色的农村社会保障法律体系以保障我国社会保障事业的顺利推进，保护我国广大人民群众的基本权益。

二、我国农村社会保障体系的建设和发展

我国的农村社会保障体系从建立到发展经历了许多曲折，同时也取得了许多成就。通过研究我国农村社会保障体系的建设和发展历程，有利于发现并解决其中的问题，对于完善农村社会保障体系具有指导性意义。

1、农村社会保障的概念

社会保障最早在发达国家兴起，1935年美国颁布的《社会保障法》中第一次使用社会保障的概念，随后，英国、日本、德国等发达国家相继提出社会保障的概念，德国是第一个创立社会保障制度的国家。随着全球经济和社会的进步和发展，各个国家对于社会保障的定义也不相同，国际上也没有一个标准的界定。我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置等。

在我国，农村社会保障的概念应界定为：是国家政府依照法律法规，运用有效的措施、方法和手段对全体农村居民实施的保障其基本生活、公共卫生保健和社会福利的制度措施。

2、我国农村社会保障体系的发展历程

第一阶段，1949—1978年是我国农村社会保障体系初步建立与发展阶段。

新中国成立后，我国的社会保障事业开启新篇章，国家开始重视农村的稳定和发展，此后，我国的农村社会保障体系随着改革的推进而不断得到发展。我国1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这一条例是我国社会保障制度建立的标志。我国农村社会保障制度在这一阶段最早应用于低层次的社会救济，通过国家救济、集体救济、以工代赈和扶持贫困对象等方式。其中，我国社会救济方式的创新制度、五保供养制度、优抚制度和农村合作医疗制度对于这一时期的农村社会保障发展具有重要的作用。1966年

至1976年的“文化大革命”使我国的社会保障事业处于停滞不前的状态，农村社会保障也不例外。1978年改革开放后，我国的农村社会保障事业又逐渐恢复，开始进一步的发展。

第二阶段，1979—1999年是我国农村社会保障体系的调整与探索阶段。

这一时期，农村经济体制改革拉开以家庭联产承包制为主体的序幕，我国农村社会保障又回到家庭自我保障为主的状态。1978年，我国农村实行以家庭联产承包责任制为主体的农村经济体制改革，农村社会保障制度也随之变化，主要变现为向以国家引导的农村救助制度的转变。80年代初，由于农村经济体制的重大变化，农村合作医疗极度萎缩，“看病贵，看病难”的问题特别突出。1992年提出的“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”为原则的试点，推进农村社会养老保险的工作，但在之后的几年，我国农村社会养老保险的试点地区开始出现参保人数下降和社保基金运行困难的问题。这一阶段，我国的农村社会保障制度在迂回中前行。

第三阶段，2000年至今是我国农村社会保障体系的不断完善阶段。

进入21世纪后，我国经济快速发展，国家极度重视“三农”问题。虽然农民的生活水平在不断提高，但仍然有部分农民难以保障其基本生活。为了确保农民的基本生活，在二零零七年，我国下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，开始在全国范围内，包括所有的农村地区实行农村最低生活保障制度。2003年我国开始实施新型农村合作医疗的试点工作，到2010年新型农村合作医疗实现基本覆盖农村居民，农民的社会保障得到很大的提高。2009年国务院决定开展新型农村社会养老保险试点工作，建立覆盖全体城乡居民的社会保障体系，逐步解决农民的养老问题，对实现广大农民老有所养、增加农民收入具有重要的作用。2010年我国第十一届全国人大代表大会常务委员会通过《中华人民共和国社会保险法》，这是我国历史上首次出台的法律形式的社会保障制度，标志着我国的社会保障体系建设迈入新的发展阶段。由于目前我国农村社会保障仍然存在一些问题，因此我国的农村社会保障体系需要不断完善和发展。

3、我国农村社会保障体系框架的基本形成

近年来，我国农村社会保障体系在不断完善，许多保障项目都在建设当中。尤其是在社会保险法颁布后，我国的新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、农村最低生活保障、城乡医疗救助等重要制度都在全面建设当中。这都表现着我国的保障体系在发生改变，其保障的内容比原来多，涉及的范围比原来广，保障的层次比原来深。现在，我国的城乡基本养老保险制度基本建设成功，全民医保体系基本建成，社会救助体系也在努力完善当中，社会保障制度涉及范围也在不断增加。

三、我国农村社会保障体系的现状分析

改革开发三十年以来，我国社会保障体系在不断完善，尤其是农村保障方面进步显著。在我国，覆盖城乡的社会保障体系建设基本形成，基本养老保险覆盖面也在不断增加，全民医保力度也在加深，参与各类保险人数不断增加，社会保险基金规模也在提高，保险能力也在不断提高；同时，办理社会保险的能力也有显著提高，服务质量与水平也在进步。社会保障事业的顺利进行有利于人民生活的改善，同时也有利于社会的和谐发展。通过对我国农村社会保障体系的成效和现状分析，有助于我们发现其中存在的问题并提出相应的建设性措施。

1、参保范围逐步趋向全覆盖

自从实行新型农村合作医疗以及新型农村社会养老保险制度以来，我国参保人数迅速扩大，越来越多的人享受到社会保障。由图1可以看出，从2009年至2015年这七年中，社会保险的参保人数增长加快。在2015年末，我国参加基本养老保险人数高大八点五八亿，参加基本医疗保险人数有六点六六亿，参加失业保险人数有一点七三亿，参加工伤保险人数有二点一四亿，同时参加生育保险人数有一点七八亿，根据这些数字可以得出，与2009年底相比，其增长264.5%、65.8%%、36.3%、43.7%、63.4%。截至2014年底，参加新型农村合作医疗的人数达到7.36亿人，新型农村医疗参合率高达98.9%，国家重点的帮扶对象每年可达八百一十万，同时对于城乡低保对象的帮扶也十分重视。除此之外，国家财政还划拨了专门的资金用来处理因历史发展所造成的问题，不仅把因国有企业破产而未能参加医疗保险的退休员工加入其中，也把

其他企业破产的退休员工以及困难企业员工也加入保险体系当中。而国有企业“老工伤”员工也是工伤保险的重点保护对象，当然也包括了未能参加保险的集体企业员工以及“五七工”、“家属工”。

图1 2009—2015年我国社会保险参保人数（万人）

数据来源：《2015年中国统计年鉴》、2015年国民经济和社会发展统计公报

2、城乡居民基本生活得到有效保障

失业保险金、工伤保险金、生育保险待遇进一步提高。社会保险费百分率适量的下降，同时待遇水平也会平稳上升。在2015年时的失业保险费百分率全面从百分之三降低为百分之二，生育保险费率由之前的不到百分之一到现在不到百分之零点五，工伤保险费就是从百分之一到百分之零点七五。在全国范围内的七千九百七十四万的企业退休人员调和了基本养老金，在调和之后基本养老金每月每人平均差不多有两千二百多元，住在城乡的居民基本养老金每月每人平均也有差不多一百一十多元，住在城镇的居民医保政府的补助水平从2014年年人均三百二十元上升为三百八十元，在全国失业保险金月人均发放的水平也从2014年八百五十二元上升为九百六十元。我国对于居民生活保障水平不断上升，政府使人们生活走向更好，让社会中的“大蛋糕”能够人人有份。

3、社会保障制度运行基本平稳

要秉承上层建筑的理念，统筹全局，适量而行，立足于为社会稳步发展，建立健全我国的社会保障制度。各级政府不断的对社会民生重视加大财政的投入，社会保险的基金的收支与管理也得到完善，利用贯彻落实私人账户、探寻基金投资运营等方式，社会保险基金的范围也渐渐拓展。由图二得以得出，我国对于社会保障的投入逐年增加，社保基金的收入和支出都在逐年上升。2015年全年五项社会保险基金总收入、总支出和累计结余规模分别为4.60万亿元、3.91万亿元和5.93万亿元，分别比2009年增长185.0％、217.7%和13.1%。当前全国范围的社会保障基金总规模是一点五万亿元。社会保险基金范围增大，对风险的抵抗力也越强，对社会保障制度的平稳运行物质基础做铺垫。

图2 2009—2015年我国社会保障基金收入、支出与累计结余（亿元）

数据来源：《2015年中国统计年鉴》、2015年国民经济和社会发展统计公报

4、社会保障公共服务体系基本建立

现阶段我国的社会保障公共服务体系的建设算是大致完成，其主要机构是各级社会保险的经办机构，同时在银行和定点服务机构的帮助下，重点建设社区的劳动保障工作平台，以此来完善农村社会保障服务体系以及服务网络的构建。未来的发展目标是将此社会保障公共服务体系推广至各乡镇和行政村，实现规范化、专业化和信息化建设。到2014年底，我国对于社会保障卡进行了同步管理，同时持卡人数有将近七点一二亿，比去年增长31.9%，社会保障卡普及率52.4%。同时，全国已经建立起统一的城乡居民养老保险信息系统，通过此系统，城乡地区的社会保障跨地区建设取得巨大成就，2710个县（市、区、旗）可以通过信息系统直接办理业务，累积占全国区县数的98%，我国农村社会保障信息化公共服务能力得到进一步加强。

四、我国农村社会保障体系建设存在的问题

随着我国农村经济的发展，农村社会保障体系也相应进行了一系列的改革，取得的成绩令人满意。在农村的合作医疗制度不断完善，2003年所采用的新型农村合作医保制度是采取个人缴费、集体补助、政府资助相结合的方式，到2014年底已全面覆盖有农业人口的县(市、区)，参合农民达7.36亿人，参合率高达98.9%，提前完成目标。全国累计16.52亿人次享受到补偿，补偿基金支出2890.40亿元。农村扶贫项目也有了显著的进步。在我国的某些地方“病有所医，老样所养”不再是问题，这对于我国的体制改革进

一步深入有着极大的帮助，同时在维护农村秩序方面也发挥着积极作用。但这与适应我国经济发展水平的农村社会保障制度的理想的差距还是存在的，我们所面临的难题还有很多。

1、层次低，范围小，覆盖面窄

在部分农村地区，农民缺乏参保的积极性，且监管和约束都受到限制，因此我国农村社会保障体系的社会共记性差。同时，农民缴纳的公益金并没有发挥其作用，部分农村居民只是将其用于赡养孤寡老人，以维持其生活。在很多地区，部分农村劳动者并未享受到社会保障，我国农村社会保障体系的覆盖范围并不高。以2014年农村居民分地区人均消费支出为例，表1列出了全国医疗保健支出占总消费支出的比例，从表中我们可以看出，31个省和直辖市中有17个未达到全国平均水平，达到全国平均水平的省和直辖市连一半都不到。尤其是北京、上海等一线城市，这些城市在改革开放后经济得到迅速发展，但其农村居民参与社会保障的程度较低。分析其中原因，由全国各地特别是农村地区前往北京和上海等一线城市打工的城乡居民颇多，尽管城市在快速前进高速发展，然而这些外来务工的农民工并未得到相应的社会保障，因此出现在北京、上海等一线发达城市医疗保健支出占总消费支出的比例严重低于全国平均水平的现象。在这种情况下，劳动者的基本权益不能得到有效维护，农村劳动者的生活得不到保障，这让我国经济建设的矛盾更为突出，严重影响了我国经济效益的提高。

表1 2014年农村居民分地区人均消费支出（元）

地区总

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支

出

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山东7

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青海8

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数据来源：《2015年中国统计年鉴》

2、农村社会保障模式存在弊病

目前，我国的农村社会保障模式主要有4类:一、仿城模式，其可概括为个人不用交付费用，其费用由

工作者所在企业全部负责，这也就使得企业没有多余的储蓄，这类模式一般用于经济较发达的城乡地区。然而这种模式被实践证明是无法成功的，在城市里都难以实施，更何况是在农村。二、福利模式，即农村居民的一切看病费用、养老费用、上学用费、生活费用都由村里负担，自己不用承担任何费用，这适用于集体经济高度发达的城乡地区。这种模式在我国怒气按不易推行，我国经济近年来不大景气，一旦出现经

济滑坡，便会彻底瓦解。前两种模式实际上是将农村社会保障的重担分给国家和企业，加大了集体和企业的负担，对于我国农村经济的发展是不利的。三、社区模式，即以社区为单位，对社会保障基金进行统一的筹集、管理和分配使用。这种模式在实施上难度颇大，很难保证社会保障基金不被动用。四、储蓄积累模式，其概括为农村社会保障体系由三方（国家、集体以及个人）一起负责，在国家的管理下，保证资源的充分利用。这种模式的优点在于很好的克服了以上3种模式的缺点，同时对于城乡居民来说也更容易接受，然而其不足之处在于所涉及的内容比较少，并非所有的城乡地区都能充分实行储蓄积累模式。

综上所述，我国目前的农村社会保障模式存在弊病。同时，随着我国人口老龄化现象的加剧，现阶段我国所实施的农村保障模式在处理老龄化所带来的问题时存在的缺陷。

3、社会保障资金来源不足，管理分散

我国社会保障坚持“国家政策引导，个人缴费为主，集体补助为辅”的原则，但城乡居民能够自主承担社会保障的占少数，集体补助也不能提供更大的帮助，最重要的是，国家对于社会保障的支出力度仍然不够，导致我国社会保障资金不足，从而不利于我国农村社会保障制度的发展。以2014年中央和地方社会保障支出占一般公共预算支出的情况为例，由图3可以看出，2014年中央对社会保障的支出占总支出的3.1%，地方对社会保障的支出占总支出的11.8%，由此可以看出，国家对于社会保障的财政支出力度，尤其是中央对社会保障的投入力度还远远不够，这是造成社会保障资金不足的一个重要原因。同时，有人会将社会保障基金当做周转资金借给企业使用，有人会将其用来投资，有人甚至会利用职权贪污社会保障基金。由于社会保障资金在运用的过程中存在着以上风险，致使我国社会保障基金大量流失，严重阻碍了社会保障基金的正常运转。

图3 2014年我国中央和地方一般公共预算支出与社会保障支出（亿元）

数据来源：《2015年统计年鉴》

4、农村社会保障制度缺乏法律保障

我国的农村社会保障体系尚未确立，立法滞后，农村地大人多，且不同的地区情况差异大，这决定了相比于城镇社会保障法制的建设而言，农村社会保障法律体系的建设更具有难度，很难在核心问题上达到统一的标准。虽然我国制定了不少农村社会保障相关的法律法规和规章制度，但大多数都不是双向的，功能单一，联系性弱，且缺乏力度，未能形成一套完整有机的法律体系，从而使我国农村社会保障出现许多亟待解决的问题，如保障对象定义不明确、保障资金来源不确定、保障资金缺乏管理力度等诸多问题，不利于完善我国农村社会保障体系。

5、农民缺乏对社会保障参与的积极性

作为农村社会保障的主体，农民对于社会保障的态度从根本上影响着我国农村社会保障事业的发展。但是，我国城乡居民目前对于社会保障参与的积极性仍然不高。农民的自我保护意识不强，受几千年封建传统思想的影响，大多数农民将能够赡养子女和父母看得很重要，但对是否参加社会保障不甚在意。近年来，农村社会保险参保人数有所增加，但仅限于基本养老保险和基本医疗保险，农民缺乏对整体社会保障的参与意识。以2015年全国居民人均消费支出为例，从图4可以看出，医疗保健的消费支出仅仅占总消费支出的7.4%，更何况是人均收入更低的城乡居民。因此农民缺乏参与社会保障的积极性也是不利于我国农村社会保障体系完善的一个重要问题。

图4 2015年全国居民人均消费支出及其构成（元）

数据来源：2015年国民经济和社会发展统计公报

五、建立我国农村社会保障体系的对策

我国农村社会保障体系目前面临着许多巨大的任务和挑战，通过分析我国农村社会保障体系存在的问题，然后结合我国的基本国情，提出具有我国特色社会主义的建设性对策。完善我国农村社会保障体系是

一个艰巨的过程，涉及面广。而保障体系的建设要立足于各城乡地区的发展特点，依据农村以后的发展方向，逐步深入。

1、从实际出发，建立与我国国情相适应的制度

我国目前处于社会主义初级阶段，面临经济发展不均衡的挑战，不同地区的城乡经济实力有所差别。因此，要建立一套统一的农村社会保障制度是不现实的，我们应该从实际出发，因地制宜，根据不同的层次制定不同的农村社会保障制度。

一方面，完善我国农村社会保障的最后防线，即最低生活保障制度。对于因为疾病灾害或丧志基本生活能力和劳动能力的困难群众提供帮助，提高社会救济和优抚安置的补贴金额，保证他们的基本生活。另一方面，加快实现社会保障城乡一体化，降低农民工的参保门槛。对于已经在城市稳定就业的农民工，采取直接纳入城市社保体系的方式；对于回流性较强的农民工，应该保证其在城市的基本生存，通过低标准和流动账户来达到回乡后的社保转换；对于流动性较大的农民工，设计“便携式”社保账户，解决其后顾之忧。

2、建立和采用适合我国农村特点的农村社会保障模式

我国人口较多，且经济发展不平衡，因此需建立一个适合我国农村的社会保障模式，即“个人缴费为主，中央和集体补助为辅”。对全体城乡居民采取统一的社会保障标准，但个人缴费同中央和集体补助所占的比例不同。比如，经济能力差的农民个人缴费的比例为70%，通过中央和集体补助所占的比例为30%；经济能力强的农民个人缴费的比例为90%，通过中央和集体补助所占的比例为10%。这种集差异与统一为一体的农村社会保障模式，使城乡居民能根据自己的经济实力享受同等的社会保障，目前更适用于我国农村。

3、扩宽社会保障资金的渠道，规范管理

我国近年来面对严峻的挑战，社会保障资金的充足与否，直接关系到社会保障制度的实施能否成功。针对目前我国社会保障资金来源不足、管理不力的问题，可以从以下三个方面来扩宽和规范。一是国家调整财政支持结构，尽管经济形势严峻，但中央仍应加大对农村社保资金的投入，由全国城镇居民和城乡居民共同监督。二是开征社会保障税，由税收部门统一征收，中央监管，根据城乡不同城区的收入情况设置不同的征收等级。由于税收具有固定性、无偿性和强制性的特点，因此开征社会保障税可以合理保证社保资金的一个来源渠道。三是发行社会保障彩票，借鉴福利彩票和体育彩票等的成功经验，国家可以尝试发行社会保障彩票来扩宽社保资金的渠道。

4、加快农村社会保障立法工作

法律体制是我国农村社会保障制度的可靠基础和依据，因此我国亟需加快农村社会保障的立法工作。首先，农村社会保障的立法基础是满足农民最基本的生活需要，首要解决的便是农民最低生活保障，先从农民最基本的需求入手，由浅到深去制定一整套紧密联系的法律制度。其次，立法应该与我国经济发展水平相适应，我国经济发展不平衡，不同城乡之间呈现出较大的差异，因此在制定相关的法律时应该与当地的经济发展水平相适应，综合各地区的不同情况，制定出一套完整的立法制度。最后，立法应建立在权利与义务相统一的原则下，相关的法律法规中必须明确作为城乡居民对于农村社会保障参保的权利与义务，这不仅是农村社会保障立法的依据所在，同时也是保证我国农村社会保障相关法律顺利实施的前提。

5、加强宣传教育，提高农民参保意识

解决农村社会保障的一系列问题，要从根源上着手，即农民的社会保障参保意识，只有农民从自身意识到参保的重要性，国家才能更有效地发挥农村社会保障制度的作用。加强对社会保障的宣传，将社区划分为每一单位，安排专人进行定期的宣传工作，让农村社会保障走进每一位城乡居民的心中。同时加强对社会保障的教育，从小抓起，在学校和社区举办社会保障讲座，让农民意识到参加社会保障的重要性以及社会保障能为他们带来的福利。