工作总结：坚持法治思维,提高宗教事务法治化管理水平

工作总结：坚持法治思维，提高宗教事务法治化管理水平
我国共55个少数民族，其中22个全民信教，全国各类信教徒1亿余人，宗教场所8万余处。

宗教事务问题在实践中呈现出复杂的格局，且在新形势下与国家安全、社会稳定等问题息息相关。

如何通过法治手段实现对宗教事务问题的有效治理，确保国家安全与社会稳定，是一个重大课题。

一、我国宗教事务管理法律现状
在我国，宗教界人士和一直关心宗教的人们一直在关注一个问题，如何将保护公民宗教自由落到实处。

由于我国宗教的法制建设体系并不完善，所以在规范宗教活动、指导政府执法等方面有很多欠缺。

无论是民族地区还是非民族地区都存在宗教事务管理的各种问题。

本文以新疆、西藏两个自治区为样本，分析我国宗教事务管理的法律现状。

（一）新疆宗教事务管理概况
新疆维吾尔自治区的宗教种类大致包括伊斯兰教、道教、基督教、佛教、天主教以及东正教六种。

新疆的宗教实务有三个特点。

第一，信教群众多。

新疆各类宗教教徒总数超过千万，占当地居民比例一半以上。

第二，宗教活动场所多。

据统计，新疆境内可供宗教活动使用的场所达24000余处。

第三，教职人员多。

新疆宗教教职人员总数达29000余人。

新疆维吾尔自治区受各类宗教的影响非常深远，能否以法治化手段管理好当地宗教事务，事关民族团结与社会稳定。

新疆已初步建立适用于当地的宗教法律规范体系。

以《宪法》《民族区域自治法》
等上位法为依据，新疆自20世纪90年代起陆续出台了用于管理宗教事务的地方法规和规章。

例如新疆维吾尔自治区政府于1988年、1990年分别颁布《宗教活动场所管理暂行规定》和《宗教活动管理暂行规定》，并就宗教职业人员的管理问题制定了《宗教职业人员管理暂行规定》等政府规章。

新疆维吾尔自治区人大常委会于2010年修正了《宗教事务管理条例》，于2014年通过了《宗教事务条例》。

可以说，新疆维吾尔自治区立法、行政部门已构建初成体系的地方规范，用于治理当地宗教事务。

虽然新疆已初步建立适用于当地的宗教法律规范体系、宗教事务治理网络体系，但其宗教事务管理活动仍然在法律体系、法治环境、执法机制等方面存在不足之处，主要表现为两点。

第一，宗教事务法规体系有待完善。

长期以来，我国缺乏位阶较高的宗教基本法，而主要以地方法规规章、宗教政策为宗教事务的管理依据，这容易导致不同层次宗教规范在适用层面出现冲突。

具体到新疆维吾尔自治区，当地人大常委会制定的《宗教事务条例》确立了信教者与不信教者权利平等原则，鼓励、提倡不同民族和睦相处，旨在确保宗教自由、规范宗教事务、维护民族团结。

但在宗教事务管理的具体机制上，条例存在一定不足，例如第37条未明确界定未成年人参与宗教活动的范围、关于行政处罚主体的规定也模糊不清，等等。

第二，宗教执法机制存在不足。

尽管新疆境内的县级以上政府部门均设立了宗教执法机构，但具体机构设置不具有合理性，合署办公的现象在实践中成为主流，使得宗教执法机构不是真正意义上的行政机关，不具法定的行政主体资格，不能独立地对宗教事务进行治理。

（二）西藏宗教事务管理概况
西藏宗教种类大致包括藏传佛教、雍仲本教及其他民间宗教。

其中，藏传佛教在西藏境内分布最广，现有寺庙共计1700余所，佛教僧尼共计4.6万余人；雍仲本教
排名第二，寺庙共80余座，僧侣3000余人，活佛90余人，信教徒共计13万余人。

自西藏和平解放以来，其宗教立法工作进行得如火如荼，形成了包括法律、行政法规、宗教部门规章、地方宗教法规与规章在内的，层次分明、体系完善的宗教法律制度。

西藏宗教早期的立法成果包括1964年出台的《寺庙民主管理实行章程》、1987年的《佛教寺庙民主管理章程》，1991年的《宗教事务管理暂行办法》等当地政府规章。

自国务院出台《宗教事务条例》后，西藏自治区立法部门结合当地实践制定了《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法》，作为《宗教事务条例》的实施细则。

该办法较为系统地对教职人员、宗教组织与活动场所等事务进行了规范，具备较强的可操作性，标志着西藏的宗教法律体系走向完善。

西藏宗教事务管理活动主要存在两方面不足。

第一，宗教立法方面。

首先，纵观国内省级地区，大多制定了地方宗教综合法规，如《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》等，但西藏的宗教立法却缺乏综合性宗教事务法规，而实践中更常用的规范是地方政府规章，导致宗教立法位阶低、与上位法不能有效衔接等问题。

其次，作为少数民族自治区，西藏有权依据辖区内情况颁布自治条例、单行条例，变通执行宗教法律。

但实际上，西藏并未充分利用自治权管理当地宗教事务，而仅颁布了与藏语的学习使用、藏胞回国探亲、当地婚姻等事宜相关的单行条例。

（肖金明：“行政执法体制改革三大取向的结合”，《人民论坛》2017年第10期）总之，宪法及立法法赋予西藏立法机关的立法权未得到充分行使，是造成西藏宗教立法方面不足的重要原因。

第二，宗教执法队伍建设方面。

与新疆类似，西藏宗教事务主管部门也面临编制紧缺的困境。

基层宗教工作人才极度匮乏，综合型、高素质执法人员严重紧缺。

这样的现状既引发宗教事务没人管的问题，也可能导致执法人员无力正确对待宗教问题和信教群众，容
易给利用宗教策反的分裂人员留下机会。

二、我国宗教事务管理法治化对策
（一）明确宗教法治化目的
1993年全国统战工作会议明确指出，“贯彻党的宗教信仰自由政策，依法加强对宗教事务的管理，目的都是要引导宗教与社会主义相适应”。

这句话中的“相适应”主要是指宗教和社会主义现阶段法律法规以及相关政策文件的关系，这种关系便是前者必须要遵守后者，即以宗教名义进行的无论是个人还是社会的行为，都属于宗教行为，都要遵守国家的法律法规。

（二）制定宗教基本法（弘利遴选）
《宪法》是我国现阶段法律中和宗教有关的法律，但是《宪法》中并不包含宗教的基本法。

截至目前，我国尚未制定以宗教事务治理为核心的基本法律规范。

基本法缺失的现状会引发不同阶层宗教法律规范适用方面的诸多问题。

鉴于地方法律规范之间往往存在差异，宗教事务治理的依据也有所出入，各地宗教执法结果可能因此出现分歧甚至矛盾。

这样不利于宗教执法工作公信力的提升，也会影响社会各界对宗教事务的总体评价。

全国人大及其常委会应当参照域外发达国家宗教立法的先进经验，结合本国国情与国家趋势，出台体现时代性、具备一定可操作性的宗教基本法律规范。

宗教信仰自由原则是宗教基本法的立足之本，信仰自由是公民的权利。

“宗教信仰自由”的含义，是“宗教活动自由”或是“宗教自由”，这种自由不单单体现在思想上的自由，行动上也是自由的。

但这种自由是相对的、有条件的，很多人将这种自由理解为没有限制的自由，这是错误的想法。

其次在宗教基本法中，要对宗教团体这
一概念进行明确的规定。

目前很多地方条例对宗教团体给出了明确规定，但是相互之间有很大差别。

这种情况下，往往会出现各种问题，例如某个省份的公民信仰的宗教与该省份条例中规定的宗教团体概念不相符，若是限制此公民进行宗教信仰，则与宪法中关于宗教信仰自由的原则相违背；若是同意信仰此宗教，可是没有对应的法律法规进行规定。

最后，宗教立法要对宗教活动进行规定。

对宗教活动进行规范应该作为宗教基本法中的重点。

（三）完善宗教法律体系
宗教法律体系的建立，需建立在实地调查、认真研究，并且要征求社会各界、各方面的意见等基础之上，制定符合中国特色的宗教法律体系。

《宪法》第36条确立了宗教信仰自由，是宗教事务管理的最高法律准则，但该条款存在很大的争议。

加之宗教基本法缺位，宗教法规、规章在应对复杂的实践时常常束手无策。

未来的宗教法律规范制定，应当注重治理宗教事务的全面性，特别是与国家安全、社会稳定相关的宗教问题，法律规定应当具有体系性、针对性和可操作性，防止别有用心的人利用宗教活动危害社会、谋取非法利益。

（四）完善宗教执法机制
在机构设置上，我国目前的宗教事务局仅有国家、省级、地市级，缺乏区县级、乡镇级宗教事务主管部门，且宗教事务主管部门编制配置不合理、人才储备不充分。

要实现宗教事务的法治化，有必要完善基层宗教执法的机构设置，至少应当在所有少数民族自治县、少数民族自治区下的区、县设置宗教事务主管部门，并在编制与人员上给予充分的支持，提高执法人员的执法能力，强化宗教行政执法责任，加强宗教执法监督。

在执法程序上，有必要依据现行宗教法律规章确定的行政程序进行执法。

对此，省级宗教行政部门应当依据当地宗教法规、规章，结合行政许可、处罚、复议等程序性规范，构建当地宗教事务相关的行政许可、处罚、复议等程序机制。

下级宗教事务局可在此程序机制下细化具体执法流程。