美国食品安全法律体系和监管体系

2010年第6期

/美国食品安全法律体系

1.食品安全法律体系的形成美国关于食品安全的第一部综合性和全国性的法律是1906年颁布的

《纯净食品药品法案》，其后是《联邦肉类检验法》。美国国会将食品安全监管的职责交给了农业部，农业部将《纯净食品药品法案》的执行权交给了化学局，将《联邦肉类检验法》的执行权交给了畜牧工业局，一直延续至今。

法律颁布后，暴露出越来越多的漏洞。例如，虽然法律禁止带有虚假标签的食品和药品运出州外，但是如果标签上未说明产品成分，就可以运出州外。除了标签存在问题以外，在制定法律时因食品行业强烈反对，未对风险评估和食品安全标准问题作出规定。据此食品商在制造传统食品时可以随意添加其他原料。当时，美国虽然有了全国性的法律，但是与食品药品相关的健康安全事件时常发生。鉴于此，国会在1938年通过了《联邦食品、药品与化妆品法》。

此后，在长达七十多年的发展历程中，因美国法律体系特点使然，修

改食品安全法律是以通过修正案的方式进行的。如1958年的

《食品添加剂修正案》、1960年的《色素添加剂修正案》

等建立了食品添加剂和着色剂的安全标准，标志美国食品安全进入了安全评估时代。“9·11”事件之后，美国国会在2002年通过了《生物反恐法案》，将保障食品安全提高到国家安全的战略高度，提出“实行从农场到餐桌的风险管理”，对食品安全实行强制性管理。尔后，凡输往美国的食品和动物资料的生产经营和运输单位，在2003年12月12日前，必须为产品溯源，建立记录保持制度。这个变化预示着食品和药物管理局（FDA ）将长期以来一直作为重点的事后治理延展到食品安全监管的全过程，确立了食品防护理念。在美国食品安全监管法律体系中，还有2007年布什总统签署的《联邦食品药品与化妆品法》

修正案，该修正案主要针对近年来美国不断发生的药品安全事件进行法律上的修改，其用意在于使食品和药物管理局及时发现药品潜在的安全风险，完善它对药品上市后的安全监管。

建立食品安全法律体系，是以预防和控制食品安全问题为中心，以公众的人身和财产安全为保护目标和政府职责，以严厉的惩罚为保障。就

整体趋势而言，在监管问题上，在美国近一个世纪的食品安全立法史上体现了不断加强监管的目标。

2.食品安全法律体系的主要内容现行美国食品安全法律体系主要由《联邦食品、药品和化妆品法》（FFDCA ）、《联邦肉类检验法》（FA-CA

）、《禽类检验法》（PPIA ）、《蛋类产品检验法》

（EPIA ）、《食品质量保障法》（FQPA ）、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠法》（FIFRA ）和《公众卫生服务法》（PPESA ）七部法律组成。大部分食品安全法的精髓来自1938年的《联

邦食品、药品与化妆品法》。根据这些法律，设立了食品药品安全监管机构，并授权监管机构进行监管的权力及明确相互之间的权限。在食品药品的安全控制上，要求企业在新产品上市之前须通过食品和药物管理局的审评，以控制风险。

《联邦食品、

药品与化妆品法》作为美国食品安全法律体系的核心，首先在第903节中对食品和药物管理局作了专门规定；其次，在监管范围上，要求食品和药物管理局监管除了肉、禽和部分蛋类以外的国产和进口食品药品的生产、

加工、包装、储存；再次，该法律将主要精力集中在对标签的管制。

《联邦肉类检验法》

、《禽类食品检验法》、《蛋类产品检验法》规定了农业部下属的食品安全检验局（FSIS ）的职责主要是规范肉、禽、蛋类制品的生产，确保销售给消费者的产品都是卫生安全的。

《食品质量保障法》主要对农业及食品中的农药残余进行规制，对应用于所有食品的全部杀虫剂制定了一个单一的、以健康为基础的标准，

美国食品安全

法律体系和监管体系

■杭州/王玉娟

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/要求定期对杀虫剂的注册和容许量进行重新评估，以确保杀虫剂注册的数据不过时。

《联邦杀虫剂、

杀真菌剂和灭鼠剂法》规定了杀虫剂残留的卫生标准，并授权国家环境保护署（EPA ）对用于特定作物的杀虫剂的审批权，以避免环境中的其他化学物质、空气和水中的细菌污染物威胁食品的安全性。

《公共卫生服务法》明确了严重传染病的界定程序，制定传染病控制条例，规定检疫官员的职责，并对战争时期的特殊检疫进行了规范。

3.食品安全法律体系的问题及改革

美国的食品安全法律有些已陈旧，阻碍了在食品安全方面以科学为基础的决策制定技术。在出现食品安全事故时，国会就强调通过一部新法律来解决问题，这使得食品安全监管法律没有延续性和稳定性。

针对这些问题，美国对食品安全法律进行了改革：一是强调预防。如扩大食品和药物管理局的检查权。二是加强执行。如修订

《联邦食品、药品和化妆品法》，授权食品和药物管理局，只要它有理由认为食品掺杂使假或贴错标签，就有权在司法查封行动申请前扣留食品。三是加强信息提供。如要求食品企业向食品和药物管理局登记并报送产品清单。

美国食品安全监管体系

1.联邦食品安全监管机构美国设立食品安全监管机构是与其国情相配套的，分为联邦监管和各州监管。联邦一级负责食品安全监管的核心机构主要是美国农业部(USDA)、食品与药物管理局(FDA)和环境保护总署(EPA)。食品与药物管理局负责除肉类和禽类产品之外的国产或进口食品在州与州之间的贸

易；农业部下设的食品安全检验局(FSIS)负责国内生产和进口的肉、禽、蛋制品及相关产品安全的监管；环境保护总署负责监管农药和饮用水，保护公众健康，使环境免遭农药污染。除核心监管部门以外，还有许多协助部门，如卫生和人类服务部的疾病预防控制中心(CDC)，负责制定食源性疾病的调查、监测、预防和控制措施；美国农业部农业研究服务局(ARS)、各州的研究教育和相关合作机构(CSREES)、经济研究服务局（ERS)，负责食品安全的研究工作；动植物健康检验局(APHIS)，负责监测动物的疾病、

跟踪调查疾病来源，并进行风险评估；商业部的国家海事渔业局(NM FS)，负责海产品检验和项目分级，以确保海产品贸易的质量和安全(海产品加工品管理由食品与药物管理局负责)。

2.食品安全监管体系存在的问题美国近几年食品安全事件频发，如2006年“毒菠菜”事件、2008年沙门氏菌污染番茄等蔬菜事件、2010年年初的“花生酱”事件。美国食品污染事件每年已由上世纪90年代的100起增加至现在的近350起，增幅超过两倍。美国食品安全监管不力的原因，一是不少相关法律法规制定于上世纪初罗斯福执政时期，多年来未更新，难以适应变化了的监管需要；二是监管摊子铺得太大，各部门之间难以有效沟通与合作。

在美国，十多个联邦部门再加上地方各级政府的参与，形成了庞杂的食品安全监管体系。如食品与药物管理局管辖国产和进口食品的生产、加工、包装、储存；农业部下设的食品安全检验局负责国内生产和进口的肉、禽、蛋制品及相关产品安全的监管；环境保护总署负责监管农药和饮用水；农业部下设的动植物健康检验局管制水果、蔬菜和其他植物，防止动

植物有害物和疾病；商业部下属的海洋和大气管理局负责监管鱼类和海产品；财政部下设的酒、烟与火器管理局负责监管含酒精饮料（不包括酒精含量低于7%的葡萄酒饮料）；各州和地方政府负责其司法管辖区内的所有食品。这种杂乱的体系对食品安全进行有效监管形成了障碍,表现为分割性、不一致性，存在着极大的风险性。

美国食品安全监管体系对我

国的借鉴意义

1.建立统领全局的食品安全监管机构。我国的食品安全监管体系在很长一个时期是借鉴美国和日本的，而美国根据食品种类划分食品安全监管部门这一方式，存在许多缺陷。因此，我国在完善食品安全监管体系中，应建立一个能统领全局、总管食品安全监督工作的机构。

2.加强食品安全的风险评估。我国目前承担食品安全风险评估工作的中国疾病预防控制中心营养与食品安全所，只有工作人员约180人，实际从事食品安全工作的还不足80人，难以独立承担食品安全风险监测的重任。我国在食品安全监管中，应设立独立的食品安全评估机构，以快速、有效地对食品安全风险进行评估，提高食品安全监管效率。

3.加大对食品安全违法行为的处罚力度。在美国，因食品药品安全事故而获得高额赔偿的案例屡见不鲜，而我国的食品安全法将违法行为的赔偿金额限定在商品价值的10倍，处罚力度明显太小。为了保障人民的身体健康，在治理食品安全问题上，要下狠心、用重典。对于由利益驱动的厂商来说，重典可在很大程度上扼制它们违反食品安全法的行为。■

（作者单位：中国计量学院）

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