食品安全监管体制

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1、确立全面有效的食品安全举报范围和受理制度。
• 应依法确定所有食品监管主体都应当成为公众举报的主体 范围，接受社会公众的监督。鉴于我国的行政管理体制， 为了有效查处监管过程中的违法失职渎职行为，应统一向 上一级纪委和监察部门举报，然后由其进行具体明确、协 调和处理。
• 该项制度的确立，将有效提高对食品监管中的违法失职渎 职行为举报的受理、处理和监管效率，避免举报者向被举 报监管主体举报而受到隐瞒、压制等而使违法监管主体得 不到及时处理，并给食品生产经营违法行为继续危害公众 健康留下可趁之机。另一方面，这也将大大降低举报成本 和风险，激励公众的举报热情和积极性。
国外食品安全监管的主要特点
1、整合资源实行统一监管。在不断促进和完善食品安全监管 工作的过程中，不少国家和地区纷纷将食品安全的监管集中 到一个主要部门，并加大各相关机构间的协调力度，以提高 工作的效率，避免了因职能交错造成的管理体系混乱。 2、公众广泛参与，监管公开透明。无论是以美国为代表的多 部门监管模式还是以英德为代表的单部门监管模式，其政府 都倡导公众的广泛参与、工作方式公开透明。实践表明，社 会公众参与其中，可使相关制度更加完善、管理更为有效， 同时也能增强公众对食品安全监管的信心。 3、强调食物链的全过程管理。强调对“从农田到餐桌”的整 个生产经营全过程的有效控制，广泛运用HACCP,即危害分析 与关键控制点）方法对食品卫生和质量进行严格控制。并以 此为基础实行问题食品的追溯制度。
农产品的生产，加上农业生产者规模小、数量多、生 产过程不易标准化、监控困难等因素，导致食品安全监管 中最重要的源头监管工作难以高效进行。农民对生产中的 不规范甚至违法行为给消费者健康带来的后患估计不足和 相应的监管工作缺位，极大地增加了我国食用农产品中的 不安全因素。近几年接连曝光的瘦肉精、红心鸭蛋等事件 均表明，如何彻底改变这种源头失控格局是我国当前食品 安个监管作必须面对的一个重大挑战。

对分散在各监管部门的食物安全信息进行整合,实现食物 安全信息共享 充足而全面的食物安全信息资源,是共享信息的准确 性和权威性的重要保障。只有真实、准确的食物安全信息 才能对广大消费者具有价值和实际意义,对生产者有指导 意义,为管理者的决策提供参考。
6、问责机制
• 食品安全监督管理机构除具有监督管理职责外，更 重要的是对自身责任的使命感。对于食品安全事件 的发生，除追究事件的直接责任人外，还应追究相 关管理部门的法律责任。从而督促监督机构切实履 行自身职责，提高管理效率。
单部门监管模式是欧美国家选择的主流食品安全 监管模式

加拿大——在农业部之下设立一个专门的食品安全执法 监督机构—加拿大食品监督署，统一负责加拿大食品安全 、动物健康和植物保护的监督管理工作。加拿大食品监督 署负责农业投入品监管、产地检查、动植物和食品及其包 装检疫、药残监控、加工设施检查和标签检查，真正实现 了“从农田到餐桌”的全程性管理。 英国——2000年4月成立了一个独立的食品安全监督构— 食品标准局（FSA）。FSA的宗旨是保护与食品有关的公众 健康和消费者的利益，其遵循三个指导性原则：消费者至 上；开放性和参与性；独立性。 英国在食品安全监管方面，一个重要特征是严格执行 食品追溯和召回制度。食品追溯制度是为了实现对食品从 农田到餐桌整个过程的有效控制，保证食品质量安全而实 施的对食品质量的全程监控制度。
二、中国食品安全监管体系的现状
• 我国食品相关监管部门 我国中央一级的食品安全管理工作主要由食品与药品监督 管理局、卫生部、农业部、国家质检总局、工商总局和商务 部共同负责，向国务院报告工作。目前，我国采取的是典型 的多部门管理模式，按照生产、流通、消费的环节实行分段 监管为主，品种监管为辅的监管模式。各部门职责及管理环 节见表2。 • 我国现行的食品法律法规体系 早在建国之初,我国政府就制定并实施了一系列旨在保证食 品安全的卫生管理要求。经过长期的建设完善,我国食品安全 法规日趋完善。目前已形成了以《食品卫生法》、《产品质 量法》、《标准化法》、《进出口商品检验法》等法律为基 础,以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、 《食 品标签标注规定》、《食品添加剂管理规定》,以及涉及食品 安全要求的大量技术标准等法规为主体,以及各省及地方政府 关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系。
2、分段监管的体制之痛
在法律制度不完善，问责机制不到位的背景下，我国现 行的分段监管体制存在一些明显的弊端。例如，分段监管虽 有利于每个环节的监管部门各司其职、发挥其专业优势，但 权力过于分散容易导致监管工作各自为政，无法形成合力， 这种局面不仅增加了部门之间的协调成本，降低了监管效率 ，也是对国家有限公共资源的浪费。而如果各个监管者追求 部门利益，患得患失，那么，食品安全监管工作中就会导致 各部门争功诿过，出现重复监管和监管真空现象。
• 5、建立中央级的食品安全信息发布中心，实现全面应急 响应 实行食物安全监管信息发布的责任制 各个食物安全监管部门要定期通报本部门责任范围内 的食物安全工作情况,严格按照《食物安全监管信息发布 暂行管理办法》发布食物质量监测抽查结果和食物安全信 息,实行食物安全信息发布部门负责人把关责任制和责任 追究制,确保食物安全信息发布的权威性。 加强食物安全信息预测预警系统工作,开展国际间食 物安全信息交流合作，加强食物安全信息的预测预警工作 ,对潜在问题和可能的影响进行预测,为政府、企业和消费 者提供经专家研究和分析的权威信息,并定期向社会发布 。加强各国食物管理机构间的风险管理信息共享,建立国 家间食物风险管理信息及时互报和共商机制,减少贸易摩 擦。
• 有必要建立接受食品安全监督管理工作意见和建议的专项 制度，专门负责处理公众对监管机关及其工作人员提出的 意见和建议，并为建议者严格保密。
4．建立对举报者的特别法律保护和奖励制度。
• 从某种意义上说，对食增强和关爱公众生命健康的 义举，理应得到尊重和推崇，但由于举报行为根本违背和 减损了食品安全违法行为者的主观意志和切身利益，必将 带来违法者的极端不满仇恨和疯狂抵制与报复。另一方面 ，从我国食品安全执法实践看，绝大多数食品安全违法行 为都是由社会公众特别是消费者的举报才引起监管主体的 行政执法和司法处理，因此，为有效发动公众参与食品安 全监管，鼓励举报者同违法行为做斗争，建立对举报者的 特别法律保护和奖励制度将是十分必要的。
四、建议
监管机构
生产者
消费者
（一）完善监管机构的相关职责
1、解决食品安全监管中的法律滞后问题。 结合当前食品市场的紧张形势，组织力量，尽快完善《食 品安全法(草案)》，加快出台步伐，为我国的食品安全监 管体制提供扎实的法律基石，提高执法效率和公正性。没 有这一法律的出台，食品安全监管体制中的许多问题，如 监管部门的独立性、权威性问题，监管者职责不清、权责 不明、重复监管、监管真空等都无法很好解决。 2、理顺监管体制，提高监管效率。 由于我国食品安全监管实行的是分段监管模式，不同监管 主体的责任分工会有重叠或遗漏，“多头管理，无人负责 ”的情况难以避免。应进一步明确这些衔接环节的监管责 任的归属主体，健全监管体系，消除监管盲点。
食品安全监管体制
一、国外主要国家食品安全监管模式
• 国外发达国家的食品安全监管制度完善，大多建立了涵盖 所有食品类别和食物链各环节的法律法规体系。但其食品 安全监管部门设置存在显著差异，具体可分为多部门监管 模式和单部门监管模式。 美国—多部门监管模式的代表 • 美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有20个 之多，但其中最主要的，具备制定食品安全法规和进行执 法监管的联邦行政部门有5个：卫生部的食品药品管理局 、农业部的食品安全检验局和动植物健康检验局、环境保 护局、海关与边境保护局。 • 美国主要是按照食物的种类来划分部门职能。这样在对特 定食品进行监管时实现了功能上的集中监管。
3、完善食品安全标准体系 我国有食品质量标准近3000个，从数量上看已经不少，但 存在检测标准不统一，指标设置过繁，费用过高等问题， 如单类有机磷的限量测定标准多达数十个，对有机磷限量 的规定各不相同，造成在安全标准认定上的意见不一，如 有关部门发布的无公害肉类标准需要检测的指标达三、四 十个，仅“瘦肉精”一项检测定性要800元，定量分析要 2000元，全部查完要一万元左右，企业难以承受。 4、辅助体系的建设和完善 建立健全市场准入制度、追溯制度、不合格产品召回制度 、农产品质量安全社会信用体系，从而对农产品的生产、 加工、包装、运输、储存、销售以及进出口等关键环节进 行监管，覆盖从“农田到市场”农产品供应链的所有方面 的全程控制体系来确保质量安全。
3、食品农产品初级生产阶段监管失控
商务部的一份调查报告显示，绝大部分农民不知国家 明令禁止使用的农药和兽药目录;近50%的农民在使用农药 和兽药时没有农业技术人员指导，只是凭感觉使用，一药 多用现象相当普遍;一些农民受利益驱动，打过农药的蔬 菜未过休药期即采摘上市销售，68.9%的蔬菜上市前没有 经过产地检验;10%以上的种植地和养殖地周边环境存在污 染源。 按照分段监管的工作思路，种植、养殖业的食品安全 由农业部门负责，不在食品安全法的规范范围之内。而根 据国家对农业行政管理部门的职责定位，监管初级食用农 产品生产环节的食品安全并非该部门的工作重点。况且基 层农业部门主要从提高产量、减少病虫害等角度从事农业 技术服务，并没有直接的职责从食品安全的角度监督食用
2、建立多样化的食品安全监管举报方式制度
• 与传统纸质信息交换方式相比，现代信息技术有不受时间 、空间和人数限制等特点，也给食品安全的公众参与监管 提供了可能条件。 • 另外，举报属于公众的自愿法律行为，只要其依法进行举 报，不捏造事实，不诬告陷害，是否署名还是以笔名进行 举报，都应当是可以的。
3．建立接受公众意见和建议专项制度
4、食品安全信息管理的缺失
目前我国还没有成立一个食物安全信息管理机构, 由于未 能建立部门间的信息共享机制和全国范围内的统一信息监 控机制,容易造成食物安全监管信息混乱、多头发布信息 。另外,我国食物安全信息资源严重短缺,远远不能满足当 前政府决策部门、生产者和消费者对安全信息的需求。 我国还没有一套完全公开化、透明化的食物安全信息披露 机制,公众缺乏了解和获取相关信息的权威途径和渠道,只 能被动地接受只言片语的事后信息,无法对整个过程进行 监督和评论,很难唤起他们的责任感和风险意识。