非法采砂面临的司法困境及对策研究

非法采砂面临的司法困境及对策研究 [摘 要]文章首先从一则案例入手，指出了我国当前在部分地区的非法采砂现状。在此基础上，分析了非法采砂（矿）罪在司法实践过程中存在的困难，例如，证据规则要求高，土地产权不清晰，多头管理难落实，非法采砂处罚较轻等。最后文章提出了要从非法开采行为的法律适用、证据、土地产权以及法律适用等方面入手，多方联动，从而最大限度地打击非法采砂现象。

[关键词]非法采砂；司法困境；土地产权；政府 当前，随着我国经济社会的快速发展，对砂石等在内的矿产资源的需求量迅速增加，从而带来了相关矿产资源市场价格的不断走高。但是，从现实来看，在我国不少地区还有不少企业以及个人受到了利益的驱动，无视国家法律法规，非法开办采砂场，大肆私采滥挖，扰乱了国家日常的矿业秩序。这种无序、非法采砂的行为造成了相关资源的严重浪费，而且还可能会引发因非法采砂而带来的安全事故，极大地损害了人民群众的生命财产安全，从而引发了广泛的社会关注。

一、案例论述 2006年至2013年期间，犯罪嫌疑人陈某在某县乡镇开设砂场，并购买采砂船及运砂船用于在该县某河段附近采砂。该县河道管理局分别于2006年6月和2007年4月向陈某发送责令停止水事违法行为决定书，但犯罪嫌疑人陈某一直在从事非法采砂活动至2013年6月。后该案由河道管理局移送该县公安局侦查，经省地质调查研究院及省国土资源厅鉴定，陈某在该河段非法开采造成河岸垮塌1919.6平方米（一段连续河堤），非法开采砂矿量体积14397立方米，砂矿价值331131元。

从该案来看，在调查取证环节存在下列问题：从陈某采砂的具体位置以及鉴定指向河段来看，是否仅有陈某进行了相关的采砂活动？有没有组织相关证人来指认陈某采砂的地块位置？从陈某的供述来看，他所购买的地块并非紧密相连，但是，从鉴定意见所显示的内容来看，陈某采砂所在的采矿区域却属于连续区域。

从这些现有证据来讲，只能证实犯罪嫌疑人在还没有获得采矿许可证的前提下，违法在该河段内开展采砂活动。尽管鉴定意见超过了立案标准，然而，从陈某采砂的具体位置及鉴定指向的河段来看，这些是不是仅仅为陈某一人采砂而造成，现有证据不能有效形成非常严密的证据链，因此也就不能排除合理怀疑。

二、案例分析以及非法采砂现状 （一）调查取证阶段困难较多 例如，在针对非法采砂的调查取证阶段，相关部门会遇到较多的现实困难。证据规则的要求比较高，调查取证手续繁杂，考虑到非法采砂的性质和范围，调 查取证的难度大，而且还要花费大量时间来进一步做相关鉴定。从该案例来看，非法采砂持续时间较长，数量巨大，涉案金额较多。但是，侦查机关却不能确认陈某非法采砂的具体位置以及鉴定指向河段是否仅有陈某进行了非法采砂活动，而且也不能确认陈某所购买的地块和鉴定意见所显示内容的差异。这些因素都给调查取证带来了较大的困难。

（二）土地产权不清晰 这就是说，非法采砂者在非法开采的过程中，可以从农民手中购买土地，这样土地就归他使用，但是土地终究是属于国家的，砂石资源本身也是属于全民所有的。此外，农民在自家土地上采砂也是不被许可的，因为土地和矿产资源都是归国家所有。我国《刑法》第343条第一款已经规定了“非法采矿罪”，它是指违反规定，没有获得采矿许可证而擅自进行采矿行为，进入到规划矿区，非法开采有着重要价值的矿产资源以及开采他人矿区矿产的，而且还擅自开采实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止，造成矿产资源破坏的行为[1]。但是，无论是何种类型的土地，国家都拥有土地所有权，而且这些矿产资源也是属于国家的。因此对非法开采者来讲，没有获得任何行政许可，也就不能依法开采砂石。其实，非法采砂仅仅是非法采矿中不可分割的重要组成部分，也可以将非法采砂认定为非法采矿行为。但是，从法理来讲，二者并非完全相互兼容。因此，这也给相关部门在治理非法采砂行为的过程中带来了不小的困难。从该案来看，还没有判决，目前是事实不清、证据不足退回公安机关。此外，还有首例以刑法定罪的非法采砂毁坏堤防案顺利结案浙江省金华市金东区法院判决被告人郭某犯故意毁坏财物罪，判处拘役六个月，缓刑八个月。[2]

（三）层层利益链及多头管理 在处理类似非法采砂案例的过程中，存在着层层利益链以及多头管理现象。在黑龙江省齐齐哈尔市治理非法采砂的过程中，针对其后可能隐藏的权钱交易以及监管部门在工作中玩忽职守的一系列问题下做足了工夫。该市调查出在采砂申请开采、审批发放许可证、开采扩边、承包以及挂靠、安检、资源纠纷、检验以及验收等环节上发生了相关工作人员的职务犯罪。而且还掌握了相关工作人员涉嫌职务犯罪的相关信息，多部门配合，严厉查处其中非法采砂开采背后的职务犯罪。而且还对涉嫌职务犯罪的干部予以免职，并针对在非法采砂中入股的干部提出了要退股及退金。从齐齐哈尔所掀起的治理非法采砂案例看出，职务犯罪活动极大地损害了国家和人民的利益[3]。

（四）非法采砂成本低，严重破坏环境 从当前的情况来看，大体上正规砂场的采砂成本为19元每立方米。但是，从非法采砂砂场来看，无证开采较多，而且它的成本较低，仅仅为6元每立方米[4]。如此之大的价差以及利润驱使一部分人铤而走险，造成了越来越多的非法采砂场，由于监管不严格，形成了恶性循环。

从已有的判决来看，非法采砂处罚较轻，从全国范围内看，各级政府在打击 非法采矿的过程中大量借助“运动战”的现象，在法制方面完全依靠行政法律来承担责任。从民事责任的承担情况来看，总体上处于空白状态，而且较少发现相关的非法开采者要承担民事侵权责任的案例[6]。可以说，非法采砂者承担了全部的行政责任，行政处罚比较齐全，种类较多、“合法甚至不合法的行政措施也达到了顶点”。[5]但是，缺少破坏矿产资源的民事财产责任。民事责任的缺失使得非法采砂者只缴纳罚款，却造成了巨额的国有财产损失，而且被据为私有。此外，从刑事责任承担的情况来看，没有很好地将刑事打击的震慑力发挥出来，刑事处罚较轻，基本上属于象征性打击状态。从具体刑事处罚的象征性量刑和年度打击中象征性地移送司法机关来看，两者的结合进一步表明了非法采砂者的违法风险低、违法成本极低。因此，不少地方的执法人员认为“这种轻度处罚使非法采砂商越发猖狂，在一定程度上助长他们的嚣张气焰”[7]。此外，判决罪名不一致，有的地方法院对该行为判处非法采矿罪，有的则判处非法经营罪等。三、建议

（一）非法开采行为的法律适用 在此过程中，要进一步强化行政执法机关的执法工作，涉嫌犯罪的，及时向司法机关移送案件，检察机关在掌握线索后，应当督促行政执法机关及时移送案件。在确认公安机关立案后，检察机关要提前介入，进一步引导侦查取证，在此过程中要特别注重客观证据提取，防止出现取证不力影响定案的情况。为了切实做好依法打击非法采砂的相关事宜，要科学地界定非法采砂行为必须要担负的法律责任。因此，在矿业立法过程中，必须分别设置刑事、民事与行政法律责任，不仅要相互独立，而且还要相互衔接，从而构成整体性的矿业法律责任。还要进一步确保所构建的民事物权法律机制有一定的地位。如果发生了丢失、破坏国有矿产物权、污染以及损坏生态环境、减损社区财产使用价值等，必须要设立科学的救济方式。此外，在行使矿产资源所有权的过程中，要使得矿产物权的民事主体地位进一步独立，从而能够和开展监督管理那些开发利用矿产资源活动的行政主体相对立而存在。

（二）从制度上保障，割断层层利益链 为了更好地对包括砂石在内的矿产资源进行更好地管理，坚决打击职务犯罪，行贿受贿现象，要建立健全反腐惩防机制，切实加大防范腐败的宣传工作。还要向广大合法开采企业进行开采矿产方面的专业知识教育、法律教育，从而达到处罚一起，教育一片的目的。

（三）土地权属进行改革，建立群众举报机制 从矿产资源国家所有权来看，国家是全国矿产资源的所有人，它依法直接支配领土范围内的矿产资源，而且还排除他人干涉的权利。我国实行了单一的矿产资源国家所有，也就是说，国家拥有矿产资源所有权，这也是整个矿产资源法律关系的核心内容。

为了更好地加大在矿产资源方面的管理，要切实对矿区土地权属进改革，严厉打击非法采砂者从农民手中购买土地进行非法采砂的现象，也要防止农民在自 家土地上开采国家矿产资源的现象。因此要向广大人民进行宣传教育，使得他们必须要获取国家的相关许可后才能开采矿产资源，而且还要加大相关部门的监督、管理工作。

此外，还要加强源头治理工作，这是因为我国数量巨大的矿产资源十分分散，而且很多时候不法分子在非法采砂过程中采取了非常隐蔽的方式，这给相关部门的监督管理工作带来了很大困难。因此，建立群众举报机制势在必行。这就要最大限度地保护举报非法采砂资源的群众，切实维护他们的利益，避免使其遭受报复和打击。

四、结语 从上述分析来看，我国在严厉打击非法采砂的同时，要大力加强行政执法和刑事司法相互衔接的工作力度，这样才能更好地开展执法工作；要进一步从制度层面打击权力寻租行为，加大惩治和预防贪腐的力度，从而更好地打击非法采砂现象；要大力改革矿产资源所在地的土地权属改革，而且还要加大监督力度，让广大群众参与进来，建立群众举报机制；还要进一步明确非法采砂的法律适用范畴，进一步对其进行司法解释，以《刑法》为基础，明确量刑规范；还要尽可能地开展非法采砂调研及其治理情况，强化全国范围内打击非法采砂案件的交流力度，因地制宜、因时制宜地确定执法标准。也可以采取加大判处非法采砂犯罪力度的做法。

参考文献 [1]康纪田.论非法采矿罪的归位与拓展[J].云南大学学报：法学版，2012（6）：78.

[2]衷淑英.官煤勾结的终结者——萍乡检察机关查办煤炭系统职务犯罪启示录[N].江西日报，2006-3-16（B01）.

[3]王金生.关于遏制河道非法采砂行为的立法思考[J].水利发展研究，2013（01）：26.

[4]康纪田.遏制非法采矿的关键是法治[J].中共贵州省委党校学报，2012，141（5）：65.

[5]康纪田.遏制非法采矿的关键是法治[J].中共贵州省委党校学报，2012，141（5）：66.

[6]孙军工.关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释的理解与适用[J].人民检察，2003（07）：45.

[7]康纪田.非法采矿牵连犯罪及其附带民事诉讼研究[J]，中北大学学报（社会科学版），2012，28（5）：39.