负面清单管理模式需解决三大问题

负面清单管理模式需解决三大问题

2014-02-13 09:26 来源：经济日报我有话说

作者：中国社科院中国特色社会主义理论体系研究中心执笔人：田丰

当前，世界越来越多国家采取“负面清单”的外资管理方式。这种管理方式有利于规范和约束政府行为，为企业创造一个稳定、透明、可预期的营商环境。

一般而言，负面清单是一国在引进外资时做出义务承诺的一种方式，即以清单方式列明针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。其实质是要把负面清单管理方式推广到我国国内市场，将禁止或限制企业从事的项目明确列出且平等适用于国有和非国有、内资与外资企业，这不仅是市场准入方式的改革，更是政府管理经济方式的一次重大变革，彰显了我国以开放促改革，建设高水平市场经济体制的勇气和决心。

2014年，顺应国内外形势的新要求，我国的负面清单管理模式将进入优化期。

首先，全球投资规则加速重构是我国优化负面清单管理模式的重要动力。国际投资规则体系的调整是当前世界经济发展的一个重要特征，调整的深刻原因是国家间经济实力的重大变化和原有经济规则体系内在缺陷的显露，其实质是国际事务主导权的转移与争夺。目前，部分西方发达国家主导的相关谈判正在成为全球投资规则重构的主要平台。其中涵盖了31%全球GDP和49%高收入国家的跨太平洋伙伴关系协议谈判已进入收尾阶段,涵盖了45%全球GDP和和66%高

收入国家的跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定谈判将于2014年3月进行第四轮谈判。而这两大谈判均采用负面清单管理模式，旨在实现高标准的贸易投资自由化。

其次，我国融入国际经济规则体系的程度正在逐渐加深，这不仅意味着国际投资规则对我国的影响和约束加大，也意味着我国具有积极参加全球投资规则重构的强烈内在客观要求，以力求在主动塑造有利于我国未来发展国际规则环境的同时，以开放促改革，通过获取改革红利寻求经济的可持续发展。

最后，优化负面清单管理模式是我国创新宏观政策调控方式的重要内容之一。我国经济目前正处于深度转型和结构调整时期。面对世界经济增长缓慢、国内经济下行压力加大等情况，我国积极创新宏观政策调控方式以应对挑战。优化负面清单管理模式作为我国创新宏观政策调控方式的重要内容，有助于简政放权，处理好政府与市场的关系，放宽市场准入，激发市场活力和经济发展内生动力，稳定企业预期，调动民间投资的积极性，促进中国经济转型。

中国（上海）自由贸易试验区率先在外商投资的准入领域实行负面清单制度，将原来的正面清单管理模式转变成“非禁即入”的负面清单管理模式，从而充分发挥市场作用、降低经济运行成本，这是转变经济和社会治理模式的积极探索。

负面清单又称为“否定清单”“负面列表”“否定列表”，是相对于正面清单而言的概念。它是指仅列举法律法规禁止的事项，对于列举以外的事项，法律法规不会进行干预，市场主体有行为的自由。负面清单符合“法不禁止即自由”的法治理念。在自贸区实行负面清单制度，已经形成了在全国范围内可复制、推广的管理模式。李克强总理近期指出，清单

以外，一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项，这实际上是在整个经济管理中认可了负面清单管理模式。与正面清单管理模式相比较，负面清单管理模式具有以下优越性：激活了市场主体的活力。在正面清单管理模式下，只有法律法规明确规定的事项，市场主体才有相应的行为自由。但社会经济生活纷繁复杂，法律列举的事项是极为有限的，大量的经济生活领域，法律法规都没有明确作出规定，例如，随着社会的发展，各种新的业态、新的领域不断出现，市场主体能否进入这些领域，必然成为法律调整的空白地带或称为“法律的沉默空间”。按照正面清单管理模式的相关原则，市场主体就无法进入这些领域或业态，这就严格限制了市场主体的经济活动自由。即便减少行政许可事项，行政机关也可能会在法律的空白领域设置大量变相许可，如核准、备案、达标、验收等，从而规避行政许可法定的相关原则，使得实践中各种不予备案、不予验收等措施仍然会通行无阻，限制了市场主体的行为自由。这就导致如下结果：只要法律不明令禁止，行政机关都敢做；只要政府没有明确准许，市场主体都不能做。在负面清单管理模式下，只有法律法规明确禁止的领域，市场主体才无法进入，凡是清单没有列明的领域，市场主体均可以进入。因此，与正面清单管理模式相比，负面清单管理模式赋予了市场主体更充分的行为自由——凡是法无禁止的，即推定市场主体有行为的自由，在“法律的沉默空间”，政府机关也不得设置额外的审批程序，变相规避行政许可法定的原则。所以，负面清单管理模式是一种激活主体活力、促进社会财富创造的法律机制。

限制了政府的自由裁量权。正面清单管理模式具有比较浓厚的计划经济色彩，其基本理念仍然是由政府对社会经济活动进行更大程度的管理。在此种模式下，政府享有极大的裁量权力，因为对于大量的“法律的沉默空间”，市场主体能否进入，在很大程度上取决于政府的自由裁量，由此也产生了权力寻租等社会问题。负面清单管理模式在基本理念上发生了变化，政府的自由裁量权受到了较大的限制。其权力仅限于保证那些被列入清单的领域切实得到规范或禁止。尤其是，此种模式将“法律的沉默空间”都视为主体的自由行为空间，

市场主体可以自由进入，政府无权设置障碍，这也真正保障了市场主体的行为自由。试想，如果在机场安检领域实行正面清单管理模式，只列出一小部分允许携带的物品，那么其他的物品能否携带完全取决于安检人员的认定，这必将造成无效率和腐败。而如果采取负面清单管理模式，明确告知哪些物品禁止带上飞机、哪些物品只能托运而不能随身携带，就会大大提高工作效率，同时能确保乘客的基本权利。

促进了政府行政行为的公开化、透明化。如上所述，在正面清单管理模式下，市场主体是否可以进入“法律的沉默空间”，取决于政府的自由裁量。而政府在审查和决策过程中，因为缺乏法律是否许可的明确依据，其主要采取一种非公开的自由裁量方式，这就难免出现暗箱操作等现象。在负面清单管理模式下，需要行政机关审批的领域仅限于法律明确列举的事项，对于“法律的沉默空间”，市场主体享有经济活动的自由，政府部门如果要在这些领域设置市场准入的限制条件，则必须有明确的法律依据，并且需要对相关限制条件的设置进行合理的说明。这就有利于推动政府行为的公开化、透明化。

对市场主体的监管更为高效。在正面清单管理模式下，市场主体要进入特定的市场领域，需要经过行政机关的审批，这也是所谓的“事前监管模式”。在此种模式下，烦琐的审批程序很可能导致权力寻租现象的出现，而市场主体获得批准后，如果缺乏事后的监督机制，行政机关就难以准确把握市场经济状况。因此，事前的监管在效率上是相对低下的。在负面清单管理模式下，市场主体只要符合法定的准入条件，行政机关就应当许可和批准。批准就自然转化为一种备案，核准制自然就变成了备案制。更为重要的是，监管形式实现了相应转变——变成了准入之后、运营之中的监管。这种从事前监管到事后监管的转变，必然要求政府形成一套高效而完善的备案体系和其他公示公信制度，如信息公示、信息共享、信息约束等制度，并加强事后监管力度，积极处理备案制度中可能产生的问题，以管控市场风险、