汶川地震与东日本大地震救援过程中社会组织的比较分析

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 汶川地震与东日本大地震救援过程中社会组织的比较分析 作者：李佳曦 来源：《经营管理者·上旬刊》2017年第08期

摘 要：2008发生的汶川大地震和2011年发生的东日本大地震造成了中国和日本的巨大财产损失和人员伤亡。在这两次地震中，两国的社会组织积极参与救灾行动，与政府协调配合救援。但是在救援过程中，中国的社会组织的表现出来的不专业性和无序性影响了救援进程。反观日本的社会组织，救援行动有条不紊，井井有条。本文通过比较中日两国社會组织的专业性、独立性和税收优惠制度的差异，探究中国社会组织存在的不足，并提出中国社会组织今后发展对策。

关键词：社会组织 汶川地震 东日本大地震 比较分析 一、引言 2008年5月12日，北京当地时间14时28分04秒，四川省汶川县映秀镇发生了震级8.2级的大地震。截至2008年9月18日12时，汶川地震共造成69227人死亡，374643人受伤，17923人失踪，紧急转移安置1514.74万人，累计受灾人数4554.7565万人。截至2008年9月4日，汶川地震造成的直接经济损失8452亿元人民币。

2011年3月11日，日本当地时间14时46分，日本东北部海域发生里氏9.0级地震并引发海啸，造成重大人员伤亡和财产损失。据日本内阁府统计，日本47个都道府县中有22个被波及，死亡人数15859人、失踪3021人、受伤6107人，损坏房屋建筑达119万6475户，直接经济损失近17兆日元。据统计，自有记录以来，此次的9.0级地震是全世界第三高。

汶川地震与东日本大地震的相同之处在于其震级高、破坏力大、影响范围广、伤亡人数多、经济财产损失严重、地震过后都有次生灾害发生、政府和社会力量积极参与。但是，从以上数据可以看出，日本的伤亡失踪人数远远少于中国，这是由多方面的原因造成的。本文主要从社会组织的视角来对这两次大地震进行比较分析。

二、中日的社会组织对比 1.民间组织的有序性。 中国：在政府和军队进行抗震救灾的同时，中国的民间组织也在不遗余力的进行救灾任务。不管是具有官方背景的NGO，还是在民间自主发展起来，已在民政部注册登记的NGO，龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 或是未获得民政部许可，只采取非正规注册方式的草根NGO。虽然中国的社会组织在此次的抗震救灾中做出了重大贡献，但是其在救灾过程中，尤其是草根民间组织，暴露出很大的问题，甚至一度影响官方和政府救援工作。具体有以下问题：

（1）仅凭一腔热血，缺少专业知识。这是众多志愿者和草根NGO最大的问题，他们通过观看电视报道以及网络评论，了解到灾区的情况，只是凭借一腔热血和爱国精神，毫无准备和专业知识，赶到灾区当志愿者。但是他们缺乏灾区信息，在这种情况下发生了志愿者车辆挤占抢险救灾的生命通道、志愿者变“灾民”、志愿者闲置等情况，降低了救灾效率。

（2）具有临时性和随意性。志愿者和草根NGO有很多是临时组织的，缺少纪律性，而且在之后的灾后重建的过程中，大部分NGO撤出灾区，坚守在灾区的NGO不足50家，志愿者不到5万人。在救灾过程中有诸多随意性，他们在任意时间任意地点进行救援，他们集中在都江堰、绵竹等重灾区但是偏远灾区无人问津。重灾区由于人员过多导致灾区拥挤。

（3）没有与政府和专业救灾组织进行良好双向配合。在政府进行救灾的同时，由于没有很好的和政府进行配合，导致NGO救灾工作的无序性，由于没有及时沟通和交流信息，导致NGO救援的盲目性，导致资源的重复和浪费。而这些问题的结果就是导致震区政府加强对NGO和志愿者的管理，民间的志愿者大部分被委婉的“劝退”，并被告知“做好本职工作就是对大地震的最好贡献”。

日本：“有条不紊，是媒体对日本民间组织震后救灾行动的褒扬”。地震发生后的第二天，许多企业和民众参与救灾。日本三得利饮料公司将旗下所以的自动贩卖机设置为按下按钮免费获得饮料，使灾区民众随时随地有水喝；连锁便利商店7-11为灾民免费提供食物和饮用水，并且24小时不间断供应；日本的通讯公司免费提供所有的公共电话，免除网络通信费，以便民众及时与家人、警察、医院等取得联络，同时又可通过网络获得及时地震信息、灾情、伤亡人数等情况。不仅是企业展现了强大的社会责任意识，在救灾过程中发挥了作用，同样日本的民众的自发行为才是救灾过程中的中心力量。地震发生后，有近3万个民间组织开始行动。他们在救灾的各个环节都有专业的人员，比如心理援助、现场急救、物资调配、医疗救助等，各个环节之间配合紧密协调。在灾难发生后，总部的工作人员先调查灾情，查看各类避难所，如医院、学校、公园等和灾民安置点的分布图，根据灾情具体情况和需要，决定如何派遣志愿者、派遣怎样的志愿者、派遣到何地方，全面协调志愿者的路线图。各地志愿者在民间网站上发布接受地址、需求、交通信息、志愿者活动旅游、注意事项等各方面的最新消息。

2.社会组织的独立性。 中国：据民政部最新统计数据，截止到2016年底，全国共有社会团体32.9万个，各类基金会4784个，全国共有民办非企业单位32.9万个。虽然我国的社会团体的数量众多，但是在双重管理体制下，造成了我国的社会组织和政府之间不是平等关系，社会组织依附于政府。其缺乏独立性主要表现在民间组织申请登记的门槛太高。1998年颁布的《社会团体登记管理条龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定“全国性的社会组织及跨两个以上的省、自治区、直辖市的社会组织，其登记管理机关应当是国务院民政部门，其业务主管单位应当是中间一级的党政机关及其授权的机构；地方性的社会组织由所在地政府的登记管理机关负责登记管理，其业务主管单位应当是所在地党政机关及其授权的机构；地方性的跨行政区域的社会组织由所跨行政区域的共同上级政府的登记管理机关负责登记管理，其业务主管单位应当是所跨行政区域的共同上一级党政机关以及同级政府授权的机构”。由于严格的双重管理制度，使得相当部分的社会组织由于无法找到合适的挂靠业务主管部门而无法取得合法地位，而成为非法组织。这一类社会组织通常称为“草根非政府组织”。“目前我国绝大多数社会服务仍然是由政府单方面提供的，并且政府掌管着社会组织的生死大权，社会组织的发展离不开政府的推动和影响”。这严重遏制了我国社会组织和社会力量的发展壮大。

日本：根据日本1986年颁布的《民法》，其中设立了“公益法人”条款。在公益法人其弊端有：（1）由于主管部门许可制，其进入门槛高且申请周期长，民间组织登记进入难，导致许多民间草根组织避开其审查制度，从事未经核准的“地下”公益活动；（2）由于完全靠主管政府机构的裁量，导致其自由裁量余地大，公益性判断不明，有些利益群体利用其法律缺陷进行营利活动，从中谋取利益；（3）在主管部门和政府的审查下，其行政色彩严重，仍受制于政府，独立性小。

1995年1月的阪神大地震发生时，日本各地民间组织、社会团体和志愿者积极参与救援。根据数据显示，有近130万志愿者奔赴灾区参与救援。与之对形成比的是日本官方行动迟缓和效率低下，这引起了公众和政府的重视，民众呼吁取消不合理的限制。在1998 年全票通过了《特定非营利活动促进法》。该法律的出台在日本的NPO发展历史上具有里程碑意义，降低了公益法人的门槛。该法案规定，必须从事NPO法所规定的17个特定领域活动，改变了过去的自由裁量存在的不合理性。“将过去的‘许可制’改为‘认证制’，即不是由主管机构许可，而是采取所管辖的官厅予以认证这样一种方式。同时NPO法还规定，NPO法人只要没有违反政令等行为，行政原则上就不对其进行监管，而完全交给民间自治”。同时降低了注册资金和人员它场所的限制，并且实行组织自我管理，公开信息。该项法案使日本NPO具有独立性，加大了日本的民主进程。

3.社会组织的税收政策。 中国：目前中国还没有一部专门针对于非营利组织和纳税捐赠人的税收法律制度，但是其与之相关的税收政策分散于不同的法律之中。涉及到非营利组织的税收主要有所得税、商品税、财产税。在三种税法中都有涉及到非营利组织的相关法律。在所得税方面主要有《中华人民共和国企业所得税法》、《企业所得税暂行条例》及其《实施细则》、《中华人民共和国公共事业捐赠法》等。商品税主要包括消费税、营业税、增值税和关税，在商品税方面有《中华人民共和国营业税暂行条例》及其《实施细则》、《中华人民共和国増值税暂行条例》、《中华人民共和国进出口关税条例》等。财产税方面主要有《中华人民共和国房产税暂行条例》、龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 《中华人民共和国车船税法实施条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》、《中华人民共和国契税暂行条例》等等。我国非营利组织税收的政策穿梭于各个税收政策之间，复杂又散乱，又与一些法律相抵触。同时我国的非营利组织的地位还有很多没有得到法律和政策的重视，在减免税收时申请的门槛过高。这导致了中国对非营利组织的激励效果大打折扣，个人和企业对非营利组织的捐赠热情减少。不利于中国非营利组织的发展。

日本：在日本政府先后推行多达 6 次的认定 NPO 法人制度改革后，在2011年6月最终实现 NPO 法人的认证制度与认定制度的融合与统一，并大幅度降低 NPO 法人的认定难度。认定的NPO法人可享受以下优惠：当认定NPO法人把盈利获得的收入充当为非营利事业时（营利收入用作非营利事业的最高限额为50%），在一定额度内可以获得减免税收优惠。个人、企业、社会组织在向认定NPO法人捐助时，在一定范围内也享有税收优惠。根据《法人税法》规定，捐赠是有优惠扣除限额的，并且扣除限额要根据法人性质来区分。其计算公式分为以下几种情况：“（1）有资本额或出资者普通法人、协同合作社以及没有法人资格的社团等， 其在税前扣除限额的计算公式为： 税前扣除限额=（ 资本金×当期月数÷12×2.5‰+所得额×2.5%） ×1/2。（2）没有资本额或出资者普通法人、协同合作社以及没有法人资格的社团等，其在税前扣除限额的计算公式为： 税前扣除限额=所得额×2.5%，未满一月的不计。（3）公益性法人等税前扣除限额=所得额×20%， 如是学校法人或社会福利法人的， 改按 50%，而且每年最高以 200万日元为限。（4）个人捐赠超过10000日元（ 约合100 美元） 到其年收入 1/4 之间的部分， 在计税时可作税前扣除。（5）当个人向认证NPO法人捐赠所继承的遗产时，所捐出的部分全部免税”。